UNIDADES MILITARES DE ATENCIÓN DE EMERGENCIAS EN COLOMBIA Y EL MUNDO - ARTICULO CAPITAN GABRIEL JAIME AGUILAR CORREA

[Gabriel Jaime Aguilar Correa]

Las Fuerzas militares de todo país, cuentan con talento humanos y recursos materiales para afrontar y defender el territorio de un país, sin embargo dicho talento y recursos en determinado momento deben ser redireccionados a otra actividad, mas concretamente para la atención y prevención de desastres. Para tal efecto se establecieron las Directrices de Oslo sobre el uso de recursos militares y de la defensa civil de cada pais y para su uso en el extranjero en operaciones de socorro en casos de desastre.

 

Las Directrices de Oslo se elaboraron originalmente a lo largo de un período de dos años a partir de 1992. Fueron el resultado de un esfuerzo de colaboración que culminó en la Conferencia Internacional celebrada en Oslo (Noruega) en enero de 1994, y se publicaron en mayo de ese mismo año.

 

Participaron en este esfuerzo los siguientes Estados y organizaciones:

 

Alemania, Argentina, Austria, Bélgica, Estados Unidos de América, Federación de Rusia, Indonesia, Italia, Japón, Kenia, Noruega, Países Bajos, Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Suiza, Comité Directivo de la Acción Humanitaria, Comité Internacional de la Cruz Roja, Departamento de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas, Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, Grupo Consultivo Internacional de Búsqueda y Rescate, Instituto Watson de la Universidad de Brown, Oficina de Enlace Jurídico de las Naciones Unidas, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, Organización del Tratado del Atlántico Norte, Organización Internacional de Protección Civil, Organización Mundial de la Salud Unidad de Socorro para Casos de Desastre del Ejército Austríaco, Unión Europea Occidental. Unión Europea/ECHO, Universidad de Nápoles y Universidad del Ruhr. Asistieron a la Conferencia más de 180 representantes procedentes de 45 Estados y 25 organizaciones.

 

El despliegue sin precedentes de fuerzas y recursos militares que tuvo lugar en 2005 en apoyo de la respuesta humanitaria a desastres naturales, que seguía una tendencia creciente observada en los últimos años, confirmó la necesidad de actualizar las Directrices de Oslo de 1994. El Grupo Consultivo sobre la utilización de recursos militares y de la defensa civil (RMDC) en operaciones de socorro en casos de desastre, en su reunión anual de diciembre de 2005, encomendó a la Sección de Coordinación Civil-Militar de la OCAH la tarea de elaborar la presente actualización con miras a reflejar la terminología actual y los cambios organizacionales, siguiendo un formato análogo al de las "Directrices sobre la utilización de recursos militares y de la defensa civil en apoyo de las actividades humanitarias de las Naciones Unidas en situaciones de emergencia complejas" (Directrices sobre RMDC).

 

La nueva versión de las Directrices de Oslo fue presentada en un acto del que fue anfitrión el Gobierno de Noruega y que tuvo lugar en Oslo el 27 de noviembre de 2006, en coincidencia con la reunión anual del Grupo Consultivo sobre la utilización de RMDC. Noruega, Suiza y Suecia ocuparon un lugar prominente en la actualización de las Directrices, con la colaboración de la Sección de Coordinación Civil-Militar/Subdivisión de Servicios de Emergencia de la OCAH.

 

Los cambios en la revisión 1.1 incluyen la adición de la palabra "extranjeros" en el título y algunos agregados para aclarar el párrafo 5, con arreglo al consenso al que se llegó al período extraordinario de sesiones del Grupo Consultivo sobre la utilización de RMDC, que tuvo lugar el 28 de noviembre de 2007.

 

Términos y definiciones fundamentales de las directrices de Oslo

Los siguientes términos son indispensables para llegar a una comprensión común de la terminología utilizada en las directrices de Oslo:

 

Asistencia humanitaria.

 

La asistencia humanitaria es la ayuda que se brinda a una población afectada por una crisis con la finalidad primordial de salvar vidas y mitigar el sufrimiento de esa población. La asistencia humanitaria debe prestarse de conformidad con los principios humanitarios básicos de humanidad, imparcialidad y neutralidad.

 

A los fines de las presentes directrices, la asistencia puede dividirse en tres categorías sobre la base del grado de contacto con la población afectada. Estas categorías son importantes porque ayudan a definir los tipos de asistencia humanitaria que podría ser apropiado apoyar mediante recursos militares internacionales en diferentes condiciones, siempre que se hayan llevado a cabo consultas amplias con todas las partes interesadas para explicar la índole y la necesidad de la asistencia:

 

a. La asistencia directa.

 

Es la distribución cara a cara de bienes y servicios.

 

b. La asistencia indirecta.

 

Tiene por lo menos un grado de separación de la población e incluye actividades tales como el transporte de suministros o de personal de socorro.

 

c. El apoyo a la infraestructura.

 

Consiste en la prestación de servicios generales, como la reparación de caminos, la gestión del espacio aéreo y la generación de electricidad para facilitar el socorro, que no son necesariamente visibles para la población afectada ni exclusivamente para su beneficio.

 

Asistencia internacional en casos de desastre.

 

En el contexto de las presentes directrices, la asistencia internacional en casos de desastre se refiere a la asistencia en material, personal y servicios que presta la comunidad internacional a un Estado afectado para atender a las necesidades de los damnificados. Abarca todas las medidas necesarias para obtener o facilitar el paso por el territorio, las aguas territoriales o el espacio aéreo de un país de tránsito. La asistencia ofrecida de conformidad con los principios humanitarios que se describieron en el párrafo precedente es asistencia humanitaria.

 

Recursos militares y de la defensa civil (RMDC)

 

Los recursos militares y de la defensa civil (RMDC) abarcan el personal, equipo,

suministros y servicios de socorro que prestan las organizaciones militares y de la defensa civil extranjeras. Además, a los fines del presente trabajo, una organización de defensa civil es toda organización que, bajo el control de un gobierno, desempeñe las funciones enumeradas en el párrafo 61 del Protocolo adicional I a los Convenios de Ginebra de 1949. Cuando estos recursos están bajo el control de las Naciones Unidas, se denominan RMDC de las Naciones Unidas.

 

Otras fuerzas desplegadas

 

Son las fuerzas militares y de la defensa civil desplegadas en la región, distintas de los RMDC de las Naciones Unidas. Incluyen las fuerzas desplegadas por el Estado afectado y cualesquiera fuerzas extranjeras desplegadas en el marco de acuerdos bilaterales o con los auspicios de organizaciones que no sean las Naciones Unidas.

 

Último recurso

 

Los recursos militares y de la defensa civil deben verse como un instrumento que complementa los mecanismos existentes de socorro a fin de proporcionar apoyo específico a necesidades específicas en respuesta a una "brecha de asistencia humanitaria" reconocida entre las necesidades de socorro que se pide a la comunidad de socorro que satisfaga y los recursos de que se dispone para satisfacerlas. Por lo tanto, los recursos militares y de la defensa civil extranjeros deben solicitarse únicamente cuando no haya una alternativa civil equivalente y solamente se pueda responder a una necesidad humanitaria crítica mediante la utilización de recursos militares o de la defensa civil. Por consiguiente, éstos deben ser singulares en capacidad y disponibilidad. No obstante, los recursos de protección civil extranjeros, cuando son de índole civil y respetan los principios humanitarios, pueden aportar una importante contribución directa e indirecta a las acciones humanitarias sobre la base de las evaluaciones de las necesidades humanitarias y sus posibles ventajas en cuanto a velocidad, especialización, eficacia y eficiencia, especialmente en las etapas iniciales de la respuesta de socorro. La utilización de recursos de protección civil debe estar motivada por las necesidades y debe complementar las operaciones de ayuda humanitaria y ser coherente con ellas, respetando al mismo tiempo la función general de coordinación de las Naciones Unidas.

 

Coordinador Residente y Coordinador de Asuntos Humanitarios

 

El Coordinador Residente es el jefe del equipo de las Naciones Unidas en el país. En una emergencia provocada por un desastre natural, el Coordinador Residente u otro funcionario competente de las Naciones Unidas puede ser designado Coordinador de asuntos humanitarios. En las emergencias en gran escala suele nombrarse a un Coordinador de Asuntos Humanitarios. Si la emergencia afecta a más de un país, puede nombrarse a un Coordinador Regional de Asuntos Humanitarios.

 

Coordinador del Socorro de Emergencia y Comité Permanente entre Organismos.

 

El Coordinador del Socorro de Emergencia es el Secretario General Adjunto de Asuntos Humanitarios y coordina la respuesta internacional a las emergencias y los desastres humanitarios.

 

El Comité Permanente entre Organismos está presidido por el Coordinador del Socorro de Emergencia e integrado por todos los organismos humanitarios operacionales de las Naciones Unidas, con una invitación permanente al ACNUR, el CICR, la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, la OIM, el Representante del Secretario General sobre los desplazados internos, el Banco Mundial y tres consorcios de organizaciones no gubernamentales (el Consejo Internacional de Organizaciones Voluntarias, el Comité Directivo para la Acción Humanitaria e InterAction). La decisión respecto de si nombrar a un coordinador de asuntos humanitarios y sobre quién ha de recaer el nombramiento corresponde al Coordinador del Socorro de Emergencia, en consulta con el Comité Permanente entre Organismos.

 

Coordinación civil-militar para las operaciones humanitarias de las Naciones Unidas

 

El diálogo y la interacción fundamentales entre los agentes civiles y militares en las emergencias de carácter humanitario son necesarios para proteger y promover los principios humanitarios, evitar la competencia, reducir al mínimo la incoherencia y, cuando proceda, perseguir objetivos comunes. Las estrategias básicas van desde la coexistencia hasta la cooperación. La coordinación es una responsabilidad compartida facilitada por el enlace y la capacitación común.

 

Objetivo de las Directrices de Oslo.

 

El objetivo de las Directrices Oslo para la utilización de recursos militares y de la defensa civil extranjeros en operaciones de socorro en casos de desastre es establecer un marco básico para formalizar y aumentar la eficacia y eficiencia de la utilización de recursos militares y de la defensa civiles extranjeros en las operaciones internacionales de socorro en casos de desastre.

 

Alcance de las Directrices de Oslo.

 

Las Directrices de Oslo se ocupan de la utilización de recursos militares y de la defensa civil (RMDC) en emergencias naturales, tecnológicas o ambientales en tiempos de paz. Los principios, mecanismos y procedimientos respecto de la participación de fuerzas militares en operaciones de mantenimiento de la paz o de suministro de asistencia humanitaria en situaciones de conflicto armado no son parte del ámbito del presente documento. La utilización de RMDC en situaciones de conflicto armado está abarcada en las "Directrices para la utilización de recursos militares y de la defensa civil en apoyo de las actividades humanitarias de las Naciones Unidas en emergencias complejas" (Directrices sobre los RMDC, marzo de 2003).

 

Utilización de Recursos Militares y de la Defensa Civil.

 

Las presentes directrices abarcan la utilización de recursos militares y de la defensa civil de las Naciones Unidas (RMDC de las Naciones Unidas), es decir, recursos militares y de la defensa civil solicitados por los organismos humanitarios de las Naciones Unidas y desplegados bajo control de las Naciones Unidas específicamente en apoyo de actividades humanitarias, así como otros recursos militares y de la defensa civil extranjeros que pudieran estar disponibles. Estas fuerzas que participan en otras misiones se conocen como "otras fuerzas desplegadas".

Principios, conceptos y procedimientos.

 

Se incluyen principios, conceptos y procedimientos para solicitar y coordinar recursos militares y de la defensa civil cuando éstos se consideren necesarios y apropiados, y para interactuar con las fuerzas militares extranjeras que cumplen actividades que repercuten en las actividades humanitarias de las Naciones Unidas.

 

Finalidad principal.

 

La finalidad principal de las presentes directrices es su utilización por los organismos humanitarios de las Naciones Unidas y sus asociados en la ejecución de las operaciones, los Coordinadores Residentes y de  Asuntos Humanitarios, los comandantes de los RMDC de las Naciones Unidas y los comandantes de otras fuerzas desplegadas que cumplen misiones en apoyo de los organismos humanitarios de las Naciones Unidas, y los oficiales de enlace que coordinan las actividades de asistencia humanitaria con las fuerzas militares extranjeras. Todos los agentes humanitarios también deberán estar familiarizados con los principios, conceptos y procedimientos contenidos en dichas directrices, y se les alentará a adherirse a ellos según proceda.

 

Utilización de las directrices.

 

Las directrices también pueden ser utilizadas por las autoridades responsables en los Estados Miembros y las organizaciones regionales cuando analicen la utilización de los recursos militares y de la defensa civil para prestar asistencia a la población civil durante los desastres naturales y las emergencias tecnológicas o ambientales en tiempos de paz.

 

Utilización de recursos militares y de la defensa civil.

 

El presente documento se

centra en la utilización de recursos militares y de la defensa civil en operaciones de socorro en casos de desastre.

 

Los fundamentos de la coordinación eficaz de la asistencia militar y civil durante la reconstrucción y la rehabilitación se establecen por lo general durante la primera etapa de la respuesta internacional. No obstante, el presente documento no se ocupa de las actividades de reconstrucción y rehabilitación.

Trabajo conjunto de entidades cívico-militares para la atención y prevención de emergencias

 

En la actualidad no podemos disgregar los entes cívico de los gubernamentales, entre los cuales están los militares y policiales, para la atención y prevención de emergencias dentro o fuera del territorio nacional.

 

Cada uno se prepara de diferentes maneras para un solo fin, salvaguardar la vida y bienes de los colombianos tal como lo estipula la constitución de 1991.

 

Cada Institución cuenta con una historia la cual debe contarse, saber de sus inicios y de su filosofía, de quienes fueron sus precursores y creadores y por ello en este trabajo se cuenta con detalle el surgimiento de cada actividad e institución.

 

EL PAPEL PROTAGÓNICO DE LOS PREPARATIVOS PARA DESASTRES.

 

Las sociedades, al igual que los seres humanos, aprenden de sus propios errores y experiencias. Los países de América Latina y el Caribe, después de los desastres naturales que experimentaron en los años setenta, se convencieron de que la clave de una respuesta coordinada consistía en evolucionar de la improvisación hacia la preparación sistematizada. Esta necesidad, evidente después de catástrofes como los terremotos del Perú (1970), Nicaragua (1972) y Guatemala (1976), y los huracanes David y Frederick (1979), impulsó la gran cantidad de actividades de preparación en los países de la Región durante los años ochenta.

 

LA FASE CENTRALIZADA: LOS ORGANISMOS DE SOCORRO SE FORTALECEN.

 

Años atrás se consideraba que el campo de la respuesta ante desastres era del dominio exclusivo de profesionales y expertos dedicados a esta tarea. Las agencias especializadas en el socorro organizaban simulaciones, capacitaban a su propio personal, y mantenían bodegas de suministros de emergencia tales como tiendas, frazadas y medicinas. Frecuentemente estas actividades se llevaban a cabo al margen de otros organismos y sectores, y de la comunidad en última instancia, y este aislamiento les impedía desarrollar una visión del papel que debían desempeñar en los preparativos para desastres. En consecuencia, cerca de la segunda mitad de la década de los setenta, no existía el ambiente propicio para la inclusión del tema de los preparativos para desastres en sectores como el de la salud o el de los sistemas de agua potable. Una reacción típica ante este planteamiento era la de considerar los desastres como responsabilidad exclusiva de los militares, la Defensa Civil, los bomberos o la Cruz Roja. El terremoto de Guatemala fue una experiencia dramáticamente ilustrativa del abismo existente, tanto en tiempos normales como en situaciones de emergencia, entre los organismos de socorro y las instituciones a cargo de la salud y del abastecimiento de agua, ya que evidenció la necesidad de que cada uno de estos actores expandiera sus servicios fuera de los núcleos urbanos hacia las provincias y zonas rurales. La mayoría de los sistemas de defensa civil ampliaron su cobertura mediante la creación de comités locales. Sin embargo, la dependencia de una estructura centralizada mostraba como una de sus debilidades principales el mantenimiento del orden público y la seguridad en caso de emergencia. Aunque los comités locales pretendían incorporar la participación comunitaria, en la realidad conservaban un estilo vertical y centralista que dificultaba la incorporación de los principales protagonistas, que eran los miembros de la comunidad expuesta al riesgo.

 

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE FIJAN UNA POLÍTICA REGIONAL SOBRE ASISTENCIA INTERNACIONAL DE SOCORRO SANITARIO.

 

El balance entre la necesidad de un país afectado por un desastre de recibir una respuesta internacional inmediata, y la pertinencia de las donaciones para resolver las necesidades reales, es delicado. Desastre tras desastre, abundan las anécdotas sobre cajas de suministros inútiles, comida perecedera o suministros médicos con instrucciones en idiomas extranjeros. Todas estas cosas competían por espacio y la pronta atención de las autoridades a cargo de la emergencia.

 

El terremoto de México de septiembre de 1985 aún ocupaba los titulares de los noticieros cuando, escasos dos meses después, se presentó la erupción volcánica del Nevado del Ruiz en Colombia. A raíz de estos eventos traumáticos, los representantes de alto nivel de los gobiernos de las Américas se reunieron en San José, Costa Rica, en marzo de 1986, para ajustar la asistencia sanitaria internacional a las necesidades reales de las comunidades afectadas. Las recomendaciones que emanaron de esta reunión, aprobadas unánimemente por los participantes, se convirtieron en política formal regional de la OPS, al ser ratificadas por los Ministros de Salud de América Latina y el Caribe en la XXXII Reunión del Consejo Directivo de la OPS, en 1987.

 

En resumen, esta política, a la cual todos los países de la Región se han comprometido a adherirse estipula que:

• los donantes consultarán con las autoridades de salud de un país afectado o con los organismos apropiados antes de dar asistencia;

• los países afectados asignarán máxima prioridad a la evaluación de necesidades de salud y comunicarán esa información a la mayor brevedad a la comunidad de donantes;

• en vista de que muchos países de la Región son tanto receptores como proveedores de socorro internacional, se establecerán políticas firmes en lo que concierne a la aceptación de suministros no solicitados o inadecuados.

 

LEGISLACIÓN PARA EL MANEJO DE DESASTRES EN LOS PAÍSES ANDINOS.

 

La legislación aplicable al manejo de desastres en los países andinos se remonta a los años treinta y cuarenta, cuando la responsabilidad del manejo de accidentes, calamidades y epidemias se asignaba a entidades especializadas de socorro, como la Cruz Roja en Colombia o la Junta Nacional de Socorros en Venezuela en 1943.

 

A partir de los años sesenta, se establecieron sistemas de defensa civil en Colombia (1965), Venezuela (1971), Perú (1972), Chile (1974), y Ecuador (1983). Hacia el final de los años ochenta se comenzaron a incorporar nuevos elementos a los sistemas normativos para el manejo de desastres, para regular y coordinar la participación del sector salud con otros sectores.

 

En Colombia, por ejemplo, se creó por ley el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de los Desastres (SNPAD), encargado de definir las responsabilidades de los organismos públicos, privados y comunitarios.

 

En 1989 se emitió en el Ecuador el reglamento general del Comité Nacional de Salud para Emergencias (CONASE).

En el Perú, en 1992 se crea el Consejo Consultivo del Sistema Nacional de Defensa Civil.

 

El marco legal que rige el manejo de los desastres se modifica según las necesidades que surgen en los diversos países. Por ejemplo, como resultado de la tragedia del Nevado del Ruiz en Colombia, se establecieron fondos de emergencia para brindar crédito a los damnificados y exoneraciones de impuestos para la importación de maquinarias y equipos.

 

En el Ecuador se creó, dentro del Ministerio de Bienestar Social, la Dirección Nacional de Protección contra Incendios, para garantizar la ejecución de leyes relacionadas con el tema. En el Perú se estableció en 1989 el Programa de Emergencia por Sequía, encargado de canalizar los fondos externos obtenidos por el gobierno mediante cooperación técnica. En Venezuela, en 1990 se estableció la Comisión Presidencial Permanente para la elaboración y ejecución del plan de contingencias para el control de inundaciones en la Costa Oriental del Lago Maracaibo.

 

VECINOS EN RIESGO

 

Chile y Perú. Son altamente vulnerables a terremotos por estar ubicados en el llamado Cinturón de Fuego. Ambos países enfrentan el reto de preparar a las comunidades fronterizas para afrontar desastres con ayuda local, mientras se obtiene el apoyo de sus respectivas capitales. Las ciudades fronterizas de Tacna, en Perú, y Arica, en Chile, contaban con planes de emergencia, aunque ninguna de las organizaciones centrales para emergencias de los respectivos países coordinó su desarrollo.

 

Finalmente, en 1993 se formalizó un acuerdo de cooperación fronteriza, que incluye la capacitación conjunta del personal de salud, la creación de almacenes de equipo para desastres, el establecimiento de un centro coordinador de socorro en zonas fronterizas y la adopción de medidas comunes para reducir la vulnerabilidad de las seis localidades involucradas. Este acuerdo operativo es un ejemplo de organización descentralizada para el manejo de desastres en cada país.

 

Colombia y Ecuador. Comparten riesgos de origen volcánico, sísmico, tsunamigénico e hidrometeorológico. Los volcanes Imbabura, Mojanda y Cachimbiro en Ecuador; Cumbal, Azufral y Galeras en Colombia y el Chile-Cerro Negro en la propia frontera podrían producir daños a ambos países en caso de erupción.

 

En abril de 1990 los Ministerios de Relaciones Exteriores de ambos países firmaron un acuerdo para coordinar actividades y efectuar estudios conjuntos en las zonas fronterizas para identificar amenazas de origen natural. En caso de desastre, cada país pondrá a disposición del otro sus redes de monitoreo, comunicación y alerta, equipos de atención de emergencias e infraestructura básica de salud.

 

EL ROL DE LA DEFENSA EN EL MANEJO DE DESASTRES NATURALES:

EL CASO DE CHILE, MÉXICO Y ESPAÑA

 

El tratamiento de los desastres naturales como una “nueva amenaza” a la seguridad del Estado, sitúa en perspectiva la inquietud respecto a cuál será la modalidad operativa para emplear los medios de la defensa nacional ante la ocurrencia de fenómenos de este tipo, considerando que Chile es un país susceptible de ser afectado por eventos catastróficos con gran poder de devastación.

 

Para determinar lo anterior, se analizan en perspectiva comparada los casos de Chile, México y España con el objeto de establecer las principales similitudes, diferencias y eventualmente ámbitos de perfeccionamiento para el caso chileno. Palabras clave: Desastres naturales, defensa, estudio de casos.

 

Hacia una visión moderna de seguridad:

 

Ante una relación que cada vez se asume con mayor fuerza y que por cierto parece apuntar hacia la construcción y consolidación de instancias de cooperación en distintos niveles, resulta relevante establecer como punto de partida para este análisis una noción amplia y flexible de la seguridad, que permita superar la concepción clásica en la medida que los elementos centrales de su matriz de análisis parecen del todo insuficientes para abordar una realidad de creciente complejidad desde la perspectiva de los riesgos y amenazas que hoy afectan a los Estados.

 

No cabe la menor duda que el fin de la Guerra Fría y la expansión de la globalización produce una serie de cambios que impactan directamente sobre la noción de seguridad, incorporando nuevas variables y dimensiones que superan

las amenazas clásicas de orientación militar y estado-céntrica. Como es lógico, tal cambio en el orden internacional generó una nueva tensión desde la perspectiva teórica, en relación a la necesidad de estructurar un concepto de seguridad menos realista y con mayor capacidad de incorporar aquello que los teóricos vinculados fundamentalmente a la Escuela de Copenhague denominaron “nuevas amenazas”. Tal es el caso del terrorismo, el narcotráfico, las migraciones masivas, la pobreza, la crisis medioambiental, los desastres humanitarios y, últimamente, los desastres naturales. Por consiguiente, y como resultado de este proceso de reestructuración teórica, se produce una expansión desde una noción clásica centrada en las amenazas de carácter militar, a una nueva orientación que reconoce los problemas que se producen en los distintos planos sobre los cuales se sustenta el desarrollo y sobrevivencia del Estado y sobre todo de las personas; y cuya ocurrencia está asociada a efectos nocivos sobre la seguridad de los Estados.

 

Son estos cambios de orientación teórica motivados por el surgimiento de un nuevo orden internacional, en el cual surge en el hemisferio americano la noción de “enfoque multidimensional”, adoptado y defi nido en la Conferencia Especial de Seguridad, efectuada en México en el año 2003.

 

En el caso de Chile, en general, ha persistido durante largos años una tradición que tiende a observar los problemas de seguridad a partir de un enfoque de carácter clásico y restringido, cuya aplicación tuvo su auge durante la Guerra Fría, y que dadas las particularidades de tal contexto, teóricamente tiene una fuerte influencia de la corriente realista, relevando el análisis de los asuntos de seguridad a variables tales como: el territorio como factor de poder, las amenazas externas, la política exterior, los intereses nacionales y la capacidad militar.

 

En este sentido, de acuerdo a las particularidades de los contextos estratégicos que prevalecen después de la Guerra Fría y sobre todo después de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos, queda expuesta la insuficiencia de este enfoque para abordar los temas de seguridad del Estado en el siglo XXI, en la medida que no reconoce más actores que el propio Estado, que no recoge la influencia de la globalización, tampoco los problemas actuales que, sin ser de naturaleza exclusivamente militar, pueden interferir en el logro de los objetivos nacionales y que sobre todo acota la relación entre amenazas y medios disponibles, casi de forma exclusiva al instrumento militar produciéndose una militarización de la noción de seguridad.

 

Luego, la preeminencia de esta tradición cuyo desarrollo se ha construido desde el ámbito de la defensa, ha producido una suerte de distorsión teórico- conceptual que tiende a igualar los conceptos de seguridad y defensa que, si bien están estrechamente vinculados, son claramente distintos. Por el contrario, existen otras apreciaciones que recogiendo las características del actual escenario estratégico, que como se ha señalado antes, en general está determinado por la irrupción de amenazas no convencionales, es aplicado por las potencias globales como Estados Unidos, Reino Unido, Canadá y Francia, e igualmente por potencias medianas como Australia y España, y cuyo principal atributo está dado por el empleo de una noción extendida de la seguridad del Estado, la cual se asocia a una condición ideal esperada que se vincula al desarrollo integral del Estado, incluyendo los ámbitos económico, social, medioambiental, diplomático, industrial, militar, etc.

 

Los medios de la defensa y los desastres naturales de acuerdo a las visiones de seguridad Tal como ya se insinuó en el párrafo anterior, desde el punto de vista conceptual, es evidente que existen diferencias en torno de la apreciación de la seguridad en el caso chileno y mexicano, respecto de España cuyas principales definiciones son expuestas en la Estrategia Española de Seguridad; donde por lo demás, se reconoce a los desastres naturales como un riesgo a la seguridad del Estado dado sus impactos tanto sobre la vida humana como la capacidad productiva de España. No obstante, tales definiciones son expuestas con claras influencias provenientes tanto de la NATO como de la Unión Europea (en adelante UE) y donde las principales expresiones están plasmadas en la “Política Común de Seguridad y Defensa” de la Unión Europea.

 

 

Es evidente que en el caso español se ha adoptado la posición europea sobre la seguridad (comprehensive approach), y que en general apunta a la “combinación, armonización e integración de todos los instrumentos del poder nacional e internacional, militar y no militar, con el fin de asegurar la coherencia en la acción del Estado a la hora de las crisis que puedan surgir”.

 

Adicionalmente hay que destacar que en el plano de la UE, donde España es un miembro activo, se destacan otros rasgos distintivos de la noción de seguridad, tales como la preeminencia de percepciones compartidas de amenazas y riesgos –lo que no necesariamente aplica para el caso latinoamericano– los esfuerzos colectivos para la generación de seguridad, la creciente complementación entre las capacidades civiles y militares para el desarrollo de operaciones complejas y, en el último tiempo, la tendencia a la eliminación de las barreras que separan la seguridad externa de la interna en la lógica de “Homeland Security”. Luego en el ámbito de los desastres naturales en el contexto de la UE, España y los demás miembros se integran en función de la cláusula de solidaridad del Tratado de Lisboa que obliga a estos a prestar asistencia.

 

Para los casos de Chile y México, se destacan como principales referentes en esta materia, la noción de seguridad expuesta en dos declaraciones suscritas por los Estados miembros de la OEA. Tales documentos orientadores son la “Declaración de Bridgetown: Enfoque multidimensional de la Seguridad Hemisférica” celebrada en Barbados en junio de 2002 y la “Declaración sobre Seguridad de las Américas”, celebrada en México en octubre del año 2003.

 

En el caso de la “Declaración de Bridgetown define un marco general en cuanto a la naturaleza de las amenazas post-Guerra Fría que afectan la seguridad hemisférica: “Muchas de las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad hemisférica son de naturaleza transnacional y pueden requerir una cooperación hemisférica adecuada… estas nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos son problemas intersectoriales que requieren respuestas de aspectos múltiples por parte de distintas organizaciones nacionales, todas actuando de forma apropiada conforme a las normas y principios democráticos”. Por consiguiente, los Estados miembros acordaron que “La seguridad en el hemisferio abarca aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales”, luego en el ámbito de la respuesta se acordó que: “los Estados miembros deben tratar de fortalecer y, cuando corresponda, desarrollar mecanismos apropiados y pertinentes para profundizar la cooperación y coordinación a fin de abordar de manera más focalizada las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos multidimensionales a la seguridad hemisférica”. De ahí la irrupción de una nueva concepción de seguridad para el hemisferio el cual, por cierto, a pesar de haber sido acordado, aún genera ciertas reticencias. Es en este contexto que surge la noción de “Seguridad Multidimensional”.

 

Los medios de la defensa y los desastres naturales en Chile, España y México:

 

La relación entre los medios de la defensa y los desastres naturales representa un tema de creciente interés internacional, en la medida que la disposición de estos medios ha adquirido una importancia vital para generar repuesta inmediata a estos eventos catastrófi cos que no necesariamente pueden ser advertidos y que, al mismo tiempo, tienen la capacidad de generar una daño severo sobre las capacidades del Estado. Al respecto cabe preguntarse ¿cuáles son atributos que concurren en los medios de la defensa que permiten comprender la importancia asignada? La respuesta está fundamentalmente en su capacidad de responder en cortos periodos de tiempo, de movilizarse hacia cualquier punto del territorio nacional y la posibilidad de desplegar un volumen significativo de recursos humanos y materiales que son esenciales para prestar apoyo humanitario y recuperar de la infraestructura dañada. En ese sentido, Boria-Cruz (2008) señala que hay siete virtudes que, desde la perspectiva del manejo de emergencias, explican el creciente interés por su empleo. Al respecto, destaca que los medios de la defensa son de fácil despliegue dado que están distribuidos en todo el territorio nacional y, por consiguiente, son cercanas a cualquier lugar de desastre dentro del territorio; tienen medios de comunicación fi jos y móviles que están en funcionamiento permanente; además, poseen autonomía para desplazarse con medios propios por vía terrestre, aérea y marítima; poseen medios de gran relevancia para paliar los efectos de los desastres (puentes, botes, etc.); poseen servicios de sanidad dispuestos para ser desplegados rápidamente; poseen una gran capacidad de planeamiento como parte de sus tareas habituales y poseen capacidad de trabajo en equipo.

 

En concordancia con tal tendencia, Chile, México y España han integrado los medios de la defensa a las capacidades con las cuales cuentan los Sistemas Nacionales de Protección Civil (en adelante SNPC) a objeto de ser empleados principalmente en labores humanitarias tanto en la etapa de respuesta como de recuperación a la crisis. Pero de igual forma la defensa está integrada a nivel de planificación y toma de decisiones mediante su participación en las instancias destinadas para tal efecto, como son la Comisión Nacional de Protección Civil, en el caso de México y España, y en el Comité Nacional de Protección Civil en el caso de Chile.

 

En el caso de México, el sistema de emergencia está indicado en la Ley General de Protección Civil aprobada en junio de 2012 y donde en su art. nº 27 se establece una vinculación directa de la defensa con el SNPC a nivel de planificación y toma de decisiones mediante la participación de la Secretaría de Defensa Nacional y Secretaría de Marina en el Consejo Nacional de Protección Civil (máxima instancia de coordinación del SNPC). Mientras que en el nivel operativo, de acuerdo al art. nº 21 se establece la vinculación de las FAS con el auxilio a la población civil afectada por algún desastre natural. En este nivel la vinculación se produce nuevamente desde la Secretaría de Defensa Nacional y la Secretaría de Marina, las que instruyen a las FAS la aplicación de los planes de auxilio a la población civil. Tales planes corresponden al Plan DN-III-E llevado a cabo por el Ejército y Fuerza Aérea y el Plan Marina ejecutado por la Marina mexicana.

 

Mientras que en el caso de España, la posición de la Defensa en torno a la SNPC está definida en la Ley n° 2/1985 que la vincula a nivel de planificación y toma de decisiones, la cual se materializa con la participación del Ministro de Defensa en el Consejo Nacional de Protección Civil. Luego, en el nivel operativo, de acuerdo a lo indicado en el art. nº 2 de dicha normativa, las FAS están incluidas en los medios de respuesta disponible para ser empleados en casos de desastres naturales, con el condicionante que tal decisión se debe justificar en la medida que las circunstancias lo hagan necesario y de acuerdo al conducto regular correspondiente.

 

En Chile, la estructura del SNPC está dado por el Decreto N°156, que aprueba el Plan Nacional de Protección Civil. Allí se constata la misma tendencia observada en el caso de México y España en cuanto a que existe una vinculación entre el SNPC y la Defensa a nivel de planificación, toma de decisiones y respuesta. En cuanto al nivel de planificación y toma de decisiones, existe una vinculación que se materializa mediante la participación de los representantes de las FAS en los Comités de Protección Civil, los cuales se constituyen a nivel nacional, regional, provincial y comunal. Mientras que a nivel de respuesta la vinculación se produce a través de los Comités de Operaciones de Emergencia, los cuales también se constituyen en cada uno de los niveles político-administrativos del país.

 

En cuanto a los roles asignados a las FAS en la gestión de las crisis por desastres naturales, es relevante destacar que en las experiencias abordadas, se han ido institucionalizando en los respectivos marcos regulatorios, puntual mente en los casos de España y México, donde el rol de protección civil ante situaciones de emergencia, ha sido incluido en las misiones conferidas en las respectivas leyes orgánicas constitucionales de las FAS de esos países. No así en el caso de Chile, donde si bien está previsto el uso de los medios de la Defensa, las consideraciones normativas provienen de las leyes aplicables al SNPC propiamente tal, sin que existan especificaciones en la legislación que directamente se aplica a las Fuerzas Armadas. No obstante, en los tres casos se advierte que en términos generales la vinculación entre los medios de la defensa y los desastres naturales está consagrada en las leyes que definen la estructura y funcionamiento de los respectivos SNPC. Tal es el caso de la Ley 2/1985 de Protección Civil en España, la Ley General de Protección Civil en México y el Plan Nacional de Protección Civil en Chile. No obstante, en los tres casos se advierte que, en términos generales, la vinculación entre los medios de la Defensa y los desastres naturales está consagrada en las leyes que definen la estructura y funcionamiento de los respectivos SNPC. Tal es el caso de Ley 2/1985 de Protección Civil en España, la Ley General de Protección Civil en México y el Plan Nacional de Protección Civil en Chile.

 

En cuanto a la organización de los medios de la Defensa en casos de crisis por desastre natural, para concurrir en el rol de apoyo del SNPC, en España y México han optado por el empleo de unidades especializadas de carácter conjunta, de reacción rápida y con autonomía de medios. Tal es el caso de la Unidad Militar de Emergencias (UME) en el caso español y la Fuerza de Apoyo en Casos de Desastres (FACD) en México. Por el contrario, en el caso de Chile se aplica la asignación de los medios de acuerdo a la contingencia según la localización, tipo de desastre y objetivo definido por el SNPC. No obstante, hay que destacar que las unidades especializadas dispuestas en el caso español y mexicano, no son la única instancia prevista, dado que está incluida la posibilidad que ante una crisis que sobrepasa las capacidades de tales unidades, se puede proceder al empleo generalizado de los medios disponibles. Consideración que implícitamente también está incluida en el caso chileno.

 

En lo que respecta a cómo se desarrollan las relaciones institucionales para movilizar los medios de la Defensa en casos de desastre natural, en general los tres casos de estudio se desenvuelven de manera similar. Tanto en el caso de Chile como de México y España, los medios de la Defensa son requeridos en el contexto del SNPC desde los órganos estatales encargados de la gestión de la emergencia, a los respectivos ministerios del Interior respecto de los cuales dependen jerárquicamente. Luego son los jefes de estas carteras quienes plantean formalmente el requerimiento de los medios de la Defensa a los ministros de Defensa (mando orgánico de las FAS), quienes fi nalmente instruyen a los Jefes de Estado Mayor (mando operativo) la movilización de los medios de la Defensa que se hayan estimado conveniente a objeto de concurrir a prestar apoyo ante una emergencia determinada. Medios que, como ya se ha indicado antes, pueden concurrir tanto en la modalidad de unidades militares especializadas en emergencias, como es el caso de España y México, como a partir de la asignación de medios de acuerdo a las características del desastre, como es el caso chileno.

 

Sin embargo, hay que puntualizar que existen algunas diferencias en el caso mexicano, por cuanto en ese país existen dos mecanismos distintos de movilización de los medios de la defensa. Por un lado, opera la movilización de los medios del Ejército y Fuerza Aérea por instrucción de la Secretaría de Defensa Nacional (mando orgánico) a los mandos territoriales (mandos orgánicos), dependiendo de la ubicación geográfica de la emergencia. Y por otro, el sistema contempla la movilización de los medios de la Marina en el marco de un proceso que involucra la Secretaría de Marina, el Estado Mayor General y el alto mando institucional.

 

También hay que destacar que tanto en Chile, como México y España se aplica una mirada internacional sobre el empleo de los medios de la Defensa y los desastres naturales, en el sentido que la movilización de medios militares en tareas de ayuda humanitaria se ha valorado como una instancia de cooperación internacional. No obstante, los contextos en los cuales se propicia tal vinculación tienden a ser distintos. En el caso de España, tal cooperación se desarrolla en el contexto europeo con un fuerte énfasis en la articulación de los medios civiles y militares a nivel multinacional ante situaciones de emergencia generadas por el hombre, en clara referencia a la amenaza terrorista. Mientras que en el caso de México, la cooperación se desarrolla en el plano bilateral, siempre y cuando el estado afectado por un determinado desastre solicite tal apoyo. Se destaca la colaboración de los medios mexicanos en la zona centroamericana afectada fundamentalmente por huracanes. Luego, Chile, desde la experiencia del terremoto del 27 de febrero de 2010, ha estado avanzando en el plano de la cooperación internacional en esta materia, tal como lo demuestra el ejercicio conjunto combinado “solidaridad” desarrollado recientemente en Mendoza.

 

En los tres casos de estudio existe un reconocimiento institucional de los desastres naturales como amenazas o riesgo no convencional a la seguridad de la población y por ende del Estado. Luego, en ese contexto, se constata que en los tres casos se incluye el empleo de los medios de la defensa para la respuesta ante situaciones de desastres naturales. Por cierto tal labor se desarrolla en el contexto de los Sistemas Nacionales de Protección Civil que cada Estado se ha dado y donde el rol asignado a tales medios es fundamentalmente de apoyo.

 

De igual forma se destaca que en los tres casos hay una adhesión a las orientaciones que se han definido en esta materia en instancias internacionales de influencia regional, como es el caso de la Unión Europea y NATO respecto de España y la Organización de Estados Americanos (OEA) respecto de México y Chile, que adicionalmente también adhiere a las definiciones hechas en esta materia en la UNASUR.

 

Sin embargo, a pesar de tal adhesión a las definiciones internacionales, en el plano local se considera que aún persisten desafíos en torno a la institucionalización del rol de los medios de la defensa en casos de crisis asociadas a desastres naturales en Chile. El mayor desarrollo normativo constatado en el caso mexicano y español, deja expuesta tal defi ciencia. De igual manera, se observa con especial atención la opción mexicana y española en cuanto a organizar sus medios a partir de unidades especializadas como instancia de primera respuesta. Como es el caso de la Unidad Militar de Emergencias en España y la Fuerza de Apoyo en Casos de Desastres en México. Tal interés se explica en la medida que la implementación de este tipo de unidades permite que los medios restantes, con los cuales cuenta la defensa, mantengan su orientación hacia las amenazas convencionales.

 

Finalmente, en cuanto al desarrollo teórico, de las tres experiencias analizadas se destaca el caso español a partir de su “enfoque integral”, noción que aún está en proceso de maduración y que al mismo tiempo está vinculado a los avances que se están produciendo en Canadá, Reino Unido y Estados Unidos por mencionar algunos. Luego el valor de la experiencia española está dado por los esfuerzos de traspasar el desarrollo teórico en materia de seguridad al plano institucional, ya sea mediante el perfeccionamiento del marco regulatorio como el rediseño del sistema e instituciones vinculadas a la protección civil, incluida la defensa. Ello se refleja en las definiciones expuestas en su Política de Defensa y Estrategia de Seguridad.

 

Por su parte Chile de acuerdo a la experiencia generada en el terremoto del 27 de febrero de 2010, si bien existe consenso en torno de la importancia de los medios de la defensa para la respuesta y recuperación en caso de desastre, la discusión parece apuntar fundamentalmente a los roles y límites institucionales definidos para el empleo de tales medios en el contexto de operaciones internas. Al menos así parece haber quedado en evidencia en la discusión pública generada a partir del concepto de “seguridad ampliada” expuesto en el borrador de “Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa” (ENSyD).

 

Siempre en el plano de los desafíos que se abren para Chile en esta materia, se afirma que en el futuro Sistema Nacional de Protección Civil que actualmente está en discusión en la Cámara de Diputados, parece apuntar a la conformación de un “sistema integrado” que articule las diversas capacidades con las cuales cuenta el Estado –incluida las militares– lo cual parece del todo positivo. No obstante, aún falta avanzar de forma sustancial en la aplicación operativa de la lógica integral.

 

En este sentido, se destacan los desafíos que se propician para el caso chileno en cuanto a la articulación del sistema a partir de una multiplicidad de actores con objetivos, culturas y procedimientos diversos e incluso competitivos. Igualmente los desafíos se hacen extensivos al ámbito del entrenamiento con el propósito de generar capital humano civil-militar sufi ciente y adecuado para este tipo de tareas. De acuerdo a la experiencia proporcionada por crisis anteriores, queda de manifi esto la necesidad de avanzar hacia el desarrollo de lenguajes comunes o compatibles que faciliten la coordinación y comunicación en operaciones de este tipo.

¿Cuál es la tarea de las fuerzas armadas en tiempos de paz?

La Conferencia de Ejércitos Americanos (CEA) La CEA fue creada en 1960 por iniciativa de EE.UU., como contrapartida al Pacto de Varsovia, el acuerdo militar de los países comunistas del Bloque del Este.

En la actualidad se ha transformado en un espacio de debate e intercambio de experiencias entre los países del continente americano.

Los miembros de la Conferencia de Ejércitos Americanos (CEA) culminaron en octubre de 2009 en la capital Argentina su 28ª cumbre, en la que buscaron ampliar su cooperación en tareas de ayuda humanitaria.

Del encuentro en Buenos Aires en octube de 2009, participaron los jefes de los ejércitos de Argentina, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Ecuador, Estados Unidos, El Salvador, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay.

En esa oportunidad cinco países que forman parte de la CEA, entre ellos Venezuela, no participaron de esta reunión.

Ése fue el eje del encuentro que mantuvieron en Buenos Aires los comandantes de los ejércitos de 15 países del continente americano.

El jefe del Ejército argentino, Luis Pozzi -presidente de CEA y anfitrión del evento-, destacó el lugar de las fuerzas armadas fuera del campo de batalla.

"Los ejércitos americanos tienen un rol en la construcción de la paz", afirmó.

En ese sentido, el militar resaltó el importante papel que juegan las fuerzas armadas para ayudar en casos de desastre natural y para mantener la paz en zonas en conflicto.

Otra área que se debatió tuvo que ver con el cuidado del medio ambiente, en particular la defensa de los recursos naturales cuya escasez podría provocar conflictos futuros.

De lo que no se habló durante el encuentro fue de cuestiones políticas.

Gestión de Riesgo de Desastres: el Rol Clave de las Fuerzas Armadas:

Cuando se habla de la gestión del riesgo de desastres, especialmente, pero no únicamente, los derivados de fenómenos naturales, se suele pensar en sismólogos y vulcanólogos, meteorólogos e hidrólogos, ingenieros civiles, médicos y enfermeras, especialistas en ayuda humanitaria y en defensa civil, bomberos y rescatistas, urbanistas, etc., También en los diferentes niveles de gobierno (para bien o a menudo, desgraciadamente, para mal). Pero muchas veces no se piensa en las Fuerzas Armadas, y si sucede, es de manera muy insuficiente y poco concreta.

Con frecuencia he notado al respecto un gran desconocimiento, pero también, cuando se tiene cierto conocimiento por cultura general y por interés en las noticias internacionales, una gran dificultad en entenderlo plenamente. Existe a menudo algo que podría considerarse como una forma de “resistencia mental”. Eso puede llevar a gruesos errores de enfoque, con consecuencias que pueden ser graves.

 

Sin ser exhaustivos, es necesario recordar que hay aspectos de la gestión de riesgo de desastres que en la práctica son imposibles de manejar bien sin las Fuerzas Armadas.

 

 

Capitán Abogado ® de Bomberos de Colombia

Gabriel Jaime Aguilar Correa,

Proponente, no reconocido, del Batallón de Atención y Prevención de Desastres del Ejercito Colombiano.

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