ARTICULO TÉCNICO DEL PROF. JORGE REYES CORONEL C. B. (DGR)
DESARROLLO MUNICIPAL Y GESTIÓN DEL RIESGO
“El Municipio es una entidad territorial básica del Estado juega un papel fundamental siendo unas de sus funciones prestar servicios públicos, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes”.
En los municipios se deben desarrollar y garantizar los tres procesos de la gestión de riesgos: Procesos de Conocimiento del Riesgo, Procesos de Reducción del Riesgo y Procesos de Manejo de Desastres. Como las acciones para lograr proteger a la población, mejorar la seguridad, el bienestar y la calidad de vida; y contribuir al desarrollo sostenible municipal, los responsables de estas acciones serían las instituciones públicas, privadas y comunitarias existentes en el municipio; quienes deben desarrollar y ejecutar los tres procesos de gestión del riesgo, en el marco de sus competencias. A sabiendas que el resultado social de la gestión del riesgo es ofrecer protección a la población, mejorar la seguridad, el bienestar y la calidad de vida; y contribuir al desarrollo sostenible. Entonces los objetivos de los tomadores de decisión a nivel municipal deben ser desarrollar, mantener y garantizar los tres procesos de la gestión del riesgo:
- El proceso de conocimiento del riesgo, que comprende: la identificación y caracterización de escenarios de riesgo, el análisis de riesgos, el monitoreo del riesgo y la comunicación del riesgo.
- El proceso de reducción del riesgo, que comprende: la intervención correctiva, la intervención prospectiva y la protección financiera.
- El proceso de manejo de desastres, que incluye: la preparación para la respuesta, la preparación para la recuperación, la ejecución de la respuesta y la ejecución de la recuperación.
También son responsables del logro de estos procesos todas las autoridades y los habitantes conjuntamente con las entidades públicas, privadas y comunitarias quienes desarrollarán y ejecutarán los tres procesos de gestión del riesgo, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción. La necesidad apremiante de tener menos situaciones de desastre y emergencias, y de la menor magnitud posible, así como la de tener mayor efectividad en su manejo cuando se presentan, no puede ser suplida de manera inmediata, ni bajo enfoques de gestión centrados en el desastre mismo, sino que requiere de procesos sostenidos en el tiempo, decididos y consientes que intervengan según las condiciones de riesgo, dentro de los diferentes ámbitos del desarrollo.
El riesgo plantea retos de gestión municipal que requieren ser enfrentados a partir de su conocimiento y entendimiento, con decisión política y con la participación activa de la comunidad. Retos que resultan estar entrelazados con la erradicación de la pobreza extrema, la sostenibilidad del medio ambiente y otros objetivos de desarrollo del milenio propuestos por las Naciones Unidas. A partir de estas consideraciones, el propósito final de las personas que integran los Comités de Prevención, Mitigación y Respuesta ante Desastres, PMR, en los diferentes niveles de demarcación geográfica Regional, Provincial, Municipal y Comunitario y en general a todos los interesados en optimizar el desempeño municipal en la gestión integral del riesgo como un componente inherente al desarrollo de los municipios, debe ser contribuir a la adopción e implementación de los procesos de la gestión del riesgo en los municipios, para optimizar la prevención, atención y recuperación de desastres y emergencias asociadas con fenómenos de origen natural, socio-natural, tecnológico y humano no intencional; facilitando y fortaleciendo las consideraciones de riesgo dentro del proceso de desarrollo municipal.
Muchas personas, en el marco de trabajos institucionales y académicos han contribuido en la elaboración de modelos para el entendimiento del problema de los desastres y el riesgo, y su relación con el desarrollo de los pueblos y al planteamiento de modelos para la intervención. Debemos aprovechar las documentaciones bibliográficas existentes y utilizarla como guía de estudio para que mediante la reflexión, observación y práctica, ayude a consolidar conocimiento y experiencia que oriente a las personas que desde el ámbito municipal desarrollan actividades y toman decisiones representativas para el futuro de su municipio. Existen documentos ilustrados de manera lógica y didáctica donde se presentan los diferentes conceptos a tener en cuenta para la comprensión de los problemas de riesgo y desastres en el municipio y; sus alternativas de solución, presentando a la vez los elementos para la formulación y ejecución del Plan Municipal para la Gestión del Riesgo. Sabemos que existen relaciones entre el proceso de desarrollo municipal, el riesgo y los desastres y que el proceso de desarrollo, según sus características, construye las condiciones de riesgo, el cual induce los desastres, que a su vez frenan y retrasan el proceso de desarrollo mismo. Sin olvidar que las posibilidades del desarrollo municipal están enmarcadas dentro de un panorama superior de aspectos macroeconómicos.
La gestión del riesgo es un proceso social y político que orienta el desarrollo municipal, donde se definen sus líneas de acción y donde se le da relevancia a los escenarios y ámbitos de gestión como un enfoque sistémico municipal, el cual incorpora cuatro componentes fundamentales: Los procesos de Gestión, el Comité Municipal de prevención Mitigación y Repuesta, el Plan Municipal para la Gestión Page 3 of 9 del Riesgo y Plan de Emergencia y Contingencias; y los ejecutores de las acciones. La gestión del riesgo en el municipio podemos verla con un enfoque de procesos esto es: Estratégicos, Misionales y de apoyo; cubriendo las líneas de acción orientadas al conocimiento del riesgo, reducción y transferencia del riesgo, así como las de preparación y ejecución de la respuesta y recuperación en casos de desastre. Mirando el concepto general de municipio, sin distinciones por categoría, población, tamaño, región o cualquier otra consideración mediante la cual se pueda diferenciar.
El Municipio es una entidad territorial básica del Estado juega un papel fundamental siendo unas de sus funciones prestar servicios públicos, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. El desarrollo municipal se puede entender como el proceso de cambio progresivo que propicia la armonía entre: el bienestar de la población, el uso del territorio, la conservación y protección de los recursos naturales, y de las actividades productivas; a efecto de lograr el mejoramiento de la calidad de vida de la población, bajo un enfoque de sostenibilidad. Se puede observar que en general el proceso de desarrollo está direccionado por el desempeño de los sectores público, privado y la comunidad. Este desempeño es el reflejo de la eficacia y eficiencia de la gestión pública, de la capacidad de emprendimiento y de los actores económicos, así como de las posibilidades y capacidad de participación comunitaria y ciudadana. Por su parte, la gestión pública se entiende como un proceso que articula la planificación, ejecución, control y rendición de cuentas de las estrategias de desarrollo económico, social, cultural, tecnológico, ambiental, político e institucional de una Gestión Municipal.
El Plan de Desarrollo Municipal es un ejercicio de prospectiva en el cual se definen las acciones para lograr el futuro deseado y posible. Debe reflejar los compromisos del programa de gobierno del alcalde, prever la continuidad de los programas estratégicos de las gestiones anteriores, incorporar las iniciativas de la comunidad, recogidas por medio de mecanismos públicos de participación, y articularse con las políticas, programas e instrumentos de los niveles de gobierno nacional y municipal mismo. La planificación constituye la fase inicial de la gestión del desarrollo municipal y tiene como instrumento principal al Plan de Desarrollo económico, Social y de Obras Públicas. El proceso de planificación debe balancear la argumentación técnica con la interpretación social y política en la definición y priorización de los problemas municipales, así como en el planteamiento de las soluciones. Igualmente, debe ajustar los objetivos y metas según la disponibilidad de recursos, manteniendo la visión sobre el futuro deseado y posible y fortaleciendo la identidad cultural.
La búsqueda del mejoramiento de la calidad de vida y del bienestar de la población, a lo largo de la historia, ha venido siendo entorpecida por diferentes situaciones, entre las cuales sobresalen la violencia, la corrupción y los desastres. Con relación Page 4 of 9 a los desastres, es notorio como en la dinámica municipal se manifiestan alteraciones que son desencadenadas por la ocurrencia de fenómenos (naturales y no naturales) que incorporan daños, los agudizan crisis sociales, que la mayoría de las veces propician crisis institucionales. En Centroamérica y el Caribe cada día es mayor el número de municipios y habitantes soportando crisis sociales generadas por la pérdida de vidas humanas, viviendas y medios de subsistencia; pérdidas asociadas con eventos como inundaciones, deslizamientos de tierra y sismos entre otros.
Estas situaciones, vienen demandando cada vez más recursos que en la mayoría de los casos están destinados a la inversión social, los desastres son situaciones de freno y retraso del desarrollo municipal, ya que incorporan daños y pérdidas sociales, económicas y ambientales más la necesidad de ayuda inmediata a la población y el gasto de la recuperación. Por lo anterior, la necesidad de reducir la frecuencia e intensidad de las situaciones de desastre conduce de manera directa a la necesidad de reducir el potencial de daños y pérdidas que en el futuro se puedan presentar en el municipio. Estos daños o pérdidas que en el futuro pueden presentarse constituyen el riesgo del municipio, el cual tiene una dependencia directa con la forma de ocupación e intervención del territorio, sus condiciones sociales y actividades económicas, entre otros aspectos.
Entonces, las características y el nivel de riesgo, así como su ritmo de crecimiento o disminución es un indicador de la sostenibilidad del proceso (histórico y actual) del desarrollo municipal. De lo anterior, se resume el problema central: el proceso de desarrollo engendra las condiciones de riesgo, este induce los desastres, los cuales a su vez afectan negativamente el proceso de desarrollo. Para profundizar en la conclusión anterior, debemos conocer los principales elementos que intervienen en la relación entre el desarrollo municipal, el riesgo y los desastres: Formación de los asentamientos humanos, Fenómenos naturales, Cambio climático global, Condiciones socio-económicas y las actividades económicas. A partir de las condiciones ambientales originales, estos elementos han venido interactuando históricamente y seguirán en continua interacción y cambio, definiendo un contexto o dinámica municipal propia.
La ubicación actual de los asentamientos humanos, producto de procesos históricos, les otorga una condición permanente de exposición frente a los fenómenos naturales, que en algunos casos pueden ser evidentemente contundentes como los huracanes, sismos, erupciones volcánicas, etc. Las modificaciones al terreno y al drenaje natural generadas por el proceso de urbanización y la deforestación inducen e intensifican la ocurrencia de fenómenos similares a algunos naturales, como inundaciones y movimientos en masa, entre otros, los cuales por ser fenómenos inducidos mediante actividades humanas se reconocen como fenómenos socio-naturales. El cambio climático viene incrementando la frecuencia e intensidad de los fenómenos meteorológicos Page 5 of 9 intensificando así los hidrológicos y los movimientos en masa, sean estos naturales o socio-naturales. Las condiciones socio económicas del municipio como las organizacionales, institucionales, políticas, educativas, culturales y pobreza, definen la idoneidad de la ocupación del territorio y del proceso de urbanización. La calidad individual de las edificaciones e infraestructura, dada por sus materiales y técnicas constructivas disponibles, define su propensión al daño frente a eventos como los sismos, incendios, entre otros. Las condiciones socio económicas influyen en la mayor o menor degradación que las actividades económicas puedan causar en el medio natural actividades económicas que usan procesos de altas presiones y temperaturas, así como materiales tóxicos y corrosivos, inducen la ocurrencia de fenómenos como explosiones e incendios que entre otros se conocen como de origen tecnológico.
En el marco de la dinámica municipal se manifiestan eventos que producen daños y pérdidas, las cuales en algunos casos generan crisis sociales que a su vez puede propiciar la crisis institucional. Esta secuencia muchas veces trae como consiguiente los principales componentes de los desastres y las emergencias en general. Estos elementos se interaccionan entre sí dando paso a un concepto general de desastre y emergencia:
Dinámica o contexto municipal. Conjunto de elementos e interacciones asociadas con las condiciones de desarrollo del municipio.
Evento. En la dinámica municipal se pueden presentar (y en realidad se presentan) eventos (ocurrencias concretas de fenómenos), que como se observó anteriormente pueden ser de origen natural, socio-natural, tecnológico o humano4.
Daños y/o pérdidas. Según su magnitud, los fenómenos pueden generar daños y/o pérdidas en la población, los bienes económicos y el medio ambiente, dependiendo de la propensión de estos a ser dañados.
Crisis social. Dependiendo del tipo y nivel de los daños y/o pérdidas y de la capacidad de la población para soportarlos, se puede presentar un estado de crisis social o se puede agudizar una crisis social ya existente.
Crisis institucional. A partir de la existencia de la crisis social (o desde cualquiera de los anteriores momentos) puede generarse una crisis a nivel de las instituciones del gobierno municipal.
Aunque el conjunto de estos componentes constituye el desastre, se hace relevante que su esencia la constituye la crisis social, que es la verdadera vivencia de la comunidad afectada, junto con los daños, es decir la afectación al proceso de desarrollo municipal. En algunos casos, la crisis institucional, puede presentarse a partir de momentos anteriores a la crisis social: por la ocurrencia del evento con o sin daños, o incluso, simplemente ante la inminencia de un fenómeno sin que este llegue a ocurrir. En general, se pueden dar las siguientes fases de perturbación de la dinámica municipal:
a) inminencia de ocurrencia del evento sin que llegue a ocurrir,
b) ocurrido el evento sin que haya daños,
c) generados los daños sin que se dé una crisis social y
d) ocurrida la crisis social; estas fases de perturbación son situaciones de emergencia.
En el modelo presentado, la secuencia puede darse de manera completa o parcial. El desastre es un proceso de la totalidad de la secuencia, o al menos hasta la crisis social, con tal magnitud, que no es posible la superación de esta crisis sin ayuda externa. La crisis social también se puede derivar de la repetición de pérdidas individualmente pequeñas, cuyo acumulado impide el desarrollo de una comunidad.
Siendo el riesgo una condición real y actual del municipio, es una situación de tiempo presente, ya que hoy se puede estimar cuáles serán los daños y las pérdidas que podrán ocurrir en el futuro; es como tener una deuda que en algún momento se pagará con vidas, bienes tanto privados como públicos y patrimonio ecológico, entre otros. El riesgo aquí referido es el que comprende los daños o pérdidas de tipo social, cultural, económico y ambiental asociadas con fenómenos destructivos naturales, socio-naturales, tecnológicos o humanos no intencionales. Las condiciones de riesgo en el municipio son dinámicas, es decir cambian con el tiempo, tanto en sus características como en su nivel; siempre aumentando, a no ser que se tenga una estrategia consiente y decidida de reducción tanto de las condiciones de riesgo actual como las futuras. Por ejemplo, en un centro poblado localizado en una zona que puede ser afectada por sismos con capacidad destructiva, si el crecimiento de viviendas e infraestructura se hace sin guardar las normas de sismo-resistencia, los daños esperados para el próximo evento sísmico van creciendo en la medida que crece el número de estas viviendas. Lo mismo ocurre en un centro poblado aledaño al cauce de un rio o cañada que pueda generar inundaciones o presentar lluvias torrenciales. Si la cuenca hidrológica está sujeta a continua deforestación; entonces para la misma población, los daños que pueden presentarse cada día que pasa son mayores, debido a que las crecientes del cauce serán cada vez mayores. Entonces, el riesgo constituye un continuo en el tiempo, en donde por una parte, el nivel de riesgo actual va creciendo, el riesgo es dinámico y por otra pueden aparecer nuevas condiciones de riesgo, riesgo futuro que igual sigue creciendo.
Dentro de este continuo se van presentando los daños y la crisis social constituyendo así situaciones de emergencia o de desastre, y así sucesivamente. En este sentido, los desastres son las evidencias concretas que permiten identificar la existencia de un problema mayor, las carencias del municipal que contribuyen al riesgo. Conocer las condiciones de riesgo consiste en indagar, entre otros aspectos, sobre sus causas, actores causales y consecuencias en el marco de las condiciones sociales, culturales económicas, institucionales y ambientales del municipio, lo que conlleva a plantear los factores de riesgo. Estos factores definen las características y magnitud del riesgo o sea el tipo y nivel de daños o pérdidas que pueden presentarse. Como es lógico, para que exista una condición de riesgo se requiere que haya bienes expuestos y vulnerables con relación a un o unos fenómenos amenazantes. De tal forma que a mayor vulnerabilidad de dichos bienes mayor riesgo, así mismo, a mayor amenaza el riesgo es mayor. La definición de la amenaza en términos de probabilidad se deriva del comportamiento que muestran los fenómenos en cuanto a su frecuencia de ocurrencia: son más frecuentes, por ende más probable los eventos de baja magnitud que los de alta magnitud. En esto es fundamental tener en cuenta que por baja que sea la probabilidad de que se presente un fenómeno con una magnitud considerada alta, estas ocurren. Para un bien expuesto a un fenómeno dado existirá una magnitud del fenómeno que represente un daño significativo.
La probabilidad de ocurrencia de esta magnitud puede ser baja, media o alta; esa es la amenaza. Los fenómenos que resultan ser amenazantes se suelen clasificar según su origen, Esta clasificación ayuda a establecer las causas de las condiciones de amenaza. En algunos casos, se presenta que un fenómeno es causado de manera directa por otro; se dice que son fenómenos concatenados o encadenados. Para referirse a la amenaza que representa un determinado fenómeno se utiliza la expresión “amenaza por”. Ejemplo: “la amenaza por inundaciones es alta”. Cuando se trata de un grupo de fenómenos se utiliza por ejemplo, “amenaza por fenómenos de origen tecnológico”. La amenaza es un factor de riesgo que está asociado a la magnitud esperada de los fenómenos y por ello es común definirla como un factor externo. Se debe reconocer que para determinados fenómenos la probabilidad de que se presenten con una magnitud alta, se incrementa por efecto de las actividades de la misma población. Esto ocurre con la amenaza por eventos socionaturales, tecnológicos y humanos.
Por su parte, la vulnerabilidad es un factor de riesgo interno, intrínseco de los bienes expuestos, representa la predisposición a ser afectado, así como la falta de capacidad para la auto recuperación en caso de ser afectado. La vulnerabilidad de los bienes municipales, población, bienes económicos y ecológicos, depende de diversos factores interrelacionados propios del municipio, de su proceso de desarrollo:
- Factores Fiscos Ubicación y resistencia material de los bienes con relación al evento amenazante.
- Factores ambientales. Corresponden a la manera como la comunidad “explota” los elementos de su entorno natural, debilitándose a sí misma y a los ecosistemas en su capacidad para sin traumatismos los diferentes eventos amenazantes.
- Factores económicos. Corresponden a la ausencia de recursos económicos (pobreza) en una comunidad, así como a la mala utilización de los mismos.
- Factores sociales. Corresponden a los aspectos políticos, organizacionales, institucionales, educativos y culturales del municipio en su historia y actualidad.
Estos factores de la vulnerabilidad, que en conjunto integran lo que se llama vulnerabilidad global son tan importante como estimar sus niveles, entenderla en sus causas, tanto las evidentes como las más profundas, tales como procesos económicos y políticos que generan pobreza, exclusión social, desplazamiento forzoso, limitan la participación ciudadana en las políticas públicas, etc. Por los aspectos que incluye, la vulnerabilidad física está condicionada por el fenómeno amenazante, una edificación hospitalaria puede ser vulnerable frente a una inundación pero no serlo frente a un sismo. En cambio, la vulnerabilidad social y económica de una comunidad va a ser la misma (en un mismo momento) para todo tipo de fenómeno amenazante.
Los factores definen entonces los tipos de vulnerabilidad: una comunidad puede ser vulnerable económicamente y no institucionalmente. En este sentido es importante diferenciar el bien vulnerable (social, económico o ecológico) del tipo de vulnerabilidad que presenta dicho bien (física, social, etc.). De todas maneras, la de cualquiera de los bienes se consolida como vulnerabilidad de la población. En resumen, el riesgo de un bien aumenta en la medida que aumentan la amenaza o su vulnerabilidad. De igual manera, para una misma condición y nivel de amenaza y vulnerabilidad, el riesgo aumenta cuando aumenta el capital expuesto; por ejemplo cuando crece la población o la construcción de viviendas en un barrio amenazado por erupción volcánica.
El proceso de desarrollo influye de forma categórica tanto en el incremento de la vulnerabilidad como de la amenaza. Entonces, el riesgo es dinámico porque sus factores igualmente cambian con el tiempo, cuando no los bienes expuestos. Con estos sustentamos que según las características del proceso de desarrollo municipal se definen en su gran mayoría las condiciones de riesgo, el cual induce los desastres, los que a su vez frenan y retrasan el proceso de desarrollo mismo. Para detener este continuo se debe orientar el proceso de desarrollo en función del riesgo. Esto será efectivo sí y solo sí se considera desde el mismo proceso de planificación del desarrollo municipal. Es reconocido que independientemente del nivel socioeconómico de la población, cuando esta adelanta los procesos de urbanización y actividades económicas sin tener en cuenta las limitaciones del medio natural se incrementan los niveles amenaza.
De la misma forma, el desequilibrado desarrollo social y el aumento de la pobreza incrementan los niveles de vulnerabilidad, obligan a la población a ocupar terrenos de mayor exposición frente a los fenómenos amenazantes y a subsistir mediante actividades económicas que igualmente pueden inducir aumento de los niveles de amenaza. Entonces, orientar el proceso de desarrollo en función del riesgo implica intervenir las variables físicas, sociales, culturales, económicas, institucionales y ambientales del municipio de tal forma que se reduzcan las actuales y no se generen nuevas condiciones de amenaza y vulnerabilidad, tanto para la comunidad como en los demás bienes. A partir de lo anterior se hace evidente que para planificar el desarrollo en función del riesgo se debe indagar sobre las causas del mismo y por lo tanto en los actores causales, es decir, quienes están involucrados en la generación de dichas causas. Solo este conocimiento permitirá formular acciones efectivas para reducir el riesgo y controlar que no aparezcan futuras condiciones de riesgo.
Adicionalmente, frente a las futuras situaciones de desastre que se puedan presentar por cuenta de las condiciones actuales de riesgo no intervenido, la planificación del desarrollo debe igualmente considerar su manejo, esto implica precisar los daños o pérdidas que pueden ocurrir y las consecuencias sociales de estas. Entonces, orientar la gestión del desarrollo municipal en función del riesgo, bajo una visión tanto de causas como de consecuencias, es el papel de la gestión del riesgo, dado que el desarrollo municipal es un proceso social y político reflejo del desempeño de la gestión pública, los actores económicos y la participación ciudadana, se concluye que la gestión del riesgo debe estar contenida dentro de este proceso social y político.
La gestión del riesgo como noción y concepto debe considerarse un componente íntimo, una faceta significativa del proceso y planificación del desarrollo y no como un compensador externo de situaciones inevitables de estrés y crisis.
Prof. Jorge Reyes
Coronel C. B. (DGR)
Especialista en Gestión de Riesgos
Rescate Vehicular, Rescate Vertical, Rescate con Perros, Rescate en Zonas Agrestes, PHTLS, USAR, SAR, CFBT, Materiales Peligrosos, Explosivos, Investigacion de Incendios y Explosiones, Incendios de Liquidos inflamables, Instructor, Instructor CFBT, Casco Blanco, Grupo Especial Militar, Brigadista Industrial, Investigador, Bioquímico, Mecanico, Director de Consultora Privada, Docente
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