PROTECCIÓN CIVIL EN EUROPA: ¿HACIA UN SISTEMA DE MANDO OPERATIVO UNIFICADO? PUBLICACIÓN DE DUMAS M., LAHAYE S., SCHALLER P., MONET JP.

[CREADOR DE LA RED]

Opinión de Jean Paul Monet sobre la publicación:

Después del 11 de septiembre, el gobierno federal de Estados Unidos generalizó el Sistema de Comando de Incidentes (ICS) a toda la gestión de peligros, extendiendo este “arte de mando” fuera del área restringida de incendios forestales e inundaciones. Los equipos de gestión de incidentes (IMT) ahora están disponibles las 24 horas del día, los 7 días de la semana, los 365 días del año en todo el territorio de EE. UU. La Agencia Federal para el Manejo de Emergencias (FEMA) está a cargo de la instrucción y certificación del personal y los IMT. Más de 15 IMT del tipo I (accidentes más graves) están de servicio con asignaciones regionales. Estos métodos específicos también están inspirando en gran medida a las fuerzas de la ONU (OCHA) y otros equipos civiles. Para los países europeos que anteriormente tenían su propio sistema de mando, es hora de elaborar un proyecto sobre el mecanismo europeo de protección civil. La idea principal es lograr la interoperabilidad para las misiones de colaboración en el extranjero, pero también permitir un refuerzo en la unión en caso de grandes accidentes. Pero las estructuras administrativas y la organización de los responsables de las políticas son muy diferentes en Europa que en Estados Unidos. Este artíc*** francés destaca las fortalezas y debilidades de cada sistema, en una comparación sintética: ¿cuál se adapta mejor a la gestión de crisis? - ¿Qué pasa con los sistemas nacionales (UE)? - ¿Cómo interconectar las diferentes metodologías? Finalmente, elabora un marco contextual para definir y aplicar un nuevo "arte de mando" a nivel europeo. 

Jean Paul Monet

Fuente: https://www.researchgate.net/publication/319315689_PROTECTION_CIVIL...

Perspectivas cruzadas: mando operativo en Francia y Estados Unidos

Protección civil en Europa

¿Hacia un sistema de mando operativo unificado?

Por el teniente coronel Jeau-Paul MONET, el teniente coronel Marc DUMAS, jefes de grupo, el capitán Sébastien LAHAYE, jefe de centro del Servicio Departamental de Bomberos y Salvamento de Bouches-du-Rhône y el teniente coronel Pierre SCHALLER Jefe de la división de formación de capitanes y tenientes , Escuela Nacional Superior de Bomberos

El campo de la gestión de accidentes y desastres graves es un mundo particular, un espacio temido y un lugar de deseo, influencia y dominación. El trabajo allí es numeroso, a veces heterogéneo: el mundo académico aporta regularmente su contribución [Wybo, Topper, 1,2] a esta amplia reflexión, al igual que los numerosos proyectos financiados por los programas (FP7 y luego H2020) relacionados con la investigación dedicada a la seguridad. y la seguridad en Europa. Los proyectos recientes [CRYSIS, ACRIMAS, 2.4] han permitido reflexiones fructíferas sobre la situación y las necesidades. Otros [DECOTESC1, CBRNEMAP, 5.6] han refinado esta visión en el sector particular de nuevos riesgos y amenazas terroristas.

Hoy, más que nunca y obviamente bajo el liderazgo del ERCC (Centro de Coordinación y Respuesta a Emergencias) de la Dirección General “Echo”, surge con insistencia la cuestión del fortalecimiento del sistema de mando europeo de protección civil.

Solicitado por numerosos autores estratégicos [Brisset, 7], un instrumento de armonización proporcionaría a los ciudadanos europeos una seguridad y una protección civil adaptadas a la amplitud del territorio y a la gravedad de los problemas. El documento aquí elaborado pretende ser un ensayo consciente de la realidad de los riesgos, de las limitaciones europeas pero también de las tendencias globales actuales. Después de una descripción resumida del sistema de mando de operaciones de emergencia estadounidense (Incident Command System), hablaremos sucesivamente de los niveles nacional, transfronterizo, europeo e internacional. Propondremos identificar la posible contribución que el ICS podría representar para los métodos operativos franceses y evaluaremos la pertinencia de un nivel que permita pasar de la realización de una operación de socorro al pilotaje de un sistema de gestión interservicios (o incluso internacional). de un evento de gran escala.

Por último, estableceremos, según sea necesario, un fuerte incentivo para que la Unión Europea se dote de un sistema de mando operativo sui generis, particular y único, pero interoperable con otros importantes sistemas globales preexistentes sin estar subordinado a ellos.

Aquí la globalización de las crisis y los sistemas de respuesta (demanda operativa) va más allá de la simple interoperabilidad para limitarse al modo de gobernanza.

1) ¿Qué es el ICS?

Después del 11 de septiembre, y por decisión ad hoc del gobierno federal, el ICS (por Incident Command System) fue objeto de una rápida y amplia distribución en los Estados Unidos.

Ha existido durante varias décadas en el mundo de los incendios forestales y los peligros naturales, reconocido como un eficaz sistema de mando entre servicios, utilizado por el Servicio Forestal de Estados Unidos desde los años 1980.

Ahora extendido por todo el país en su versión “All Hazards Management”, el ICS reúne hoy a miles de funcionarios, silvicultores, policías, bomberos y funcionarios electos que constituyen más de 15 equipos de comando regionales (Gestión de Incidentes) en los Estados Unidos. Equipos, fig.1), es decir, 46 personas para el nivel más alto, conocido como tipo I, disponibles las 24 horas del día.

FEMA (Agencia Federal para el Manejo de Emergencias www.fema.gov) es la encargada, a través de la capacitación del Sistema Nacional de Manejo de Incidentes, de la organización y enseñanza de esta doctrina.

En Francia, los directivos1 y varios servicios departamentales se han acercado a este sistema: así, el SDIS de Alta Córcega comenzó a formar a sus comandantes de operaciones de emergencia, mientras que el de Bocas del Ródano inició un proceso en 2008, en el marco de estudios y desarrollo. del principio de gestión y organización de situaciones complejas de HRO (High Reliability Organizations) y mediante acuerdos bilaterales iniciales con estructuras americanas. Este SDIS pudo, desde 2011, proporcionar a un grupo de 15 de sus agentes (GOC 4 y 5, de habla inglesa) más de 200 horas de formación impartidas por formadores estadounidenses, canadienses, sudafricanos y australianos.

1. El coronel Peuch, director departamental, fue en particular uno de los primeros iniciados.

Esto los llevó a la certificación ICS-420, con numerosos ejercicios comunes en el simulador, en el campo y, para algunos, un curso de validación con el “Bushfire Service” australiano o con el “US Forest Service” en Estados Unidos. Todos estos cursos de formación, impartidos por profesores certificados, se llevaron a cabo en sinergia y colaboración permanente con la Universidad de Aix-Marseille y, más ocasionalmente, con la Universidad californiana de Berkeley [Vidal, Hardy, 8.9].

Y, naturalmente, al comparar los dos modos de funcionamiento, surgió una pregunta: ¿qué elementos del ICS, que aportan un valor añadido real, podríamos importar a la doctrina francesa para comandar las operaciones de socorro?

Figura 1 - Diagrama de organización IMT

2) Un primer nivel respetuoso de los sistemas nacionales vigentes

El análisis muestra que Europa, históricamente, cuenta con un sistema de primera respuesta adaptado a los riesgos actuales y a los accidentes de gran escala. Su densidad de población, sus vías de comunicación, sus climas, son más favorables a la distribución del socorro y a un rápido aumento del poder de mando que en las zonas rurales de Australia, China o Estados Unidos.

También la historia de este viejo continente y de esta Unión en construcción aboga por el reconocimiento de mecanismos nacionales.

En Francia, por ejemplo, el sistema de transferencia de mando, que va del jefe de unidad al jefe de sitio, sigue siendo una herramienta eficaz. Por supuesto, el nivel de mando interservicios en torno a un director de operaciones de socorro con rango de prefecto puede mejorarse aún más, por ejemplo mediante la enseñanza interministerial de niveles de mando validados como son las unidades de valor de GOC 1 a 5 en las escuelas de seguridad civil. Desde hace veinte años [Pandelé, 1994: 10], estos niveles de formación han sido perfectamente aplicados por los comandantes de operaciones de salvamento (Cos), que son sucesivamente suboficiales y luego bomberos.

Los comentarios de los acontecimientos graves recientes (tormenta Xynthia, inundaciones de Var en 2010) también nos obligan a cuestionar la perspectiva esperada de crear y enseñar un sexto nivel (¿GOC 6?) correspondiente a la gestión interservicios de eventos de gran escala.

De paso, sería útil asociar una reflexión semántica en torno a la noción de “situación de crisis”: esta expresión, que originalmente designaba la disfunción de la unidad de decisión que conduce a la parálisis del poder público ante un acontecimiento importante, fue subvirtiéndose gradualmente. y vaciado de su sustancia para designar la gestión interservicios de los grandes acontecimientos. Sin embargo, una situación operativa tensa no es necesariamente una situación de crisis: por tanto, la brecha entre los medios necesarios para volver a una situación nominal y los medios disponibles no es un criterio suficiente para hablar de una situación de crisis. Por otro lado, la no adaptación de la célula decisoria a un entorno que evoluciona aleatoriamente o el estallido de conflictos de poder en esta célula constituyen señales débiles que deben conducir rápidamente a una respuesta para evitar la crisis [Dufés, Ratinaud, 11]

A nivel europeo, todos estos mecanismos nacionales mantenidos por los Estados miembros les permiten evitar crisis o minimizar, al menos, la magnitud de los accidentes.

El trabajo reciente de ciertos estados miembros está haciendo evolucionar sus sistemas de comando, creando interfaces o haciéndolos interoperables con sistemas globales.

En España, por ejemplo, el trabajo del servicio GRAFF en la provincia de Cataluña, a través de un análisis profundo y experto del riesgo de incendios forestales, se inspira en el sistema americano [Castellnou, 12]; Este sistema, aunque conserva sus especificidades, de repente se vuelve completamente integrable en las grandes operaciones.

Es precisamente cuando aumentan la escala, la duración, los riesgos o la complejidad de los acontecimientos que el mando operativo debe ajustarse, cuantitativa y cualitativamente.

3) UNA SEGUNDA INTERFAZ A NIVEL NACIONAL CON EL MECANISMO EUROPEO DE PROTECCIÓN CIVIL

En Europa y para los accidentes de tipo II y I en la clasificación ICS (ver fig. 2), se puede proporcionar una transcripción y reescritura para los civiles de la comunidad de rescate, si no queremos que se nos imponga una formalización heredada de una simple traducción, no adaptada a nuestras doctrinas y conceptos operativos. ¿Se trata, en nuestra opinión, de accidentes cuya magnitud supera los 100 kilómetros? y/o durar más de tres días.

Evidentemente, estos criterios son extremadamente subjetivos y se adaptan más bien a riesgos naturales (inundaciones, incendios forestales, tormentas, etc.) pero también a riesgos tecnológicos (grandes accidentes industriales, vertidos de petróleo, etc.) o a otras situaciones complejas con criterios diferentes: número de enfermos, muertos, etc. (pandemias, actos terroristas puntuales, Nrbc o múltiples, etc.).

Figura 2 - Clasificación según I'TCS

El sistema ICS se está adoptando actualmente en muchos continentes y parece casi urgente adaptarlo a los escenarios europeos, que están más centralizados y menos marcados por la presencia de diversas agencias. Establecer un sistema de gestión de crisis al servicio de la autoridad responsable de la estrategia implica necesariamente interministerialidad e interservicios. Esta autoridad, este Director de Operaciones de Emergencia (DOS) o LEMA en la terminología de la Unión Europea (Autoridad Local de Gestión de Emergencias), será de naturaleza diferente a las previstas en EE.UU. por este sistema, obviamente más estatal o institucional.

Pero, en última instancia, no importa, dejando a la DG "ECHO" de la Unión el papel central [Maestracci, 13], la inspiración del Sistema de Mando de Incidentes (ICS) de América del Norte puede ser interesante aquí.

En detalle, la estructura de planificación/anticipación (ver figura 3), el motor metronómico del sistema ICS, se puede recuperar con pocas modificaciones.

Garantizaría una perfecta interoperabilidad durante las proyecciones fuera de Europa de las fuerzas de protección civil que inevitablemente tendrán que colaborar con sistemas extranjeros y/o de la ONU que ya utilizan este sistema.

La función logística/recursos también condicionaría esta posibilidad de interfaz porque nos parece adaptarse correctamente a las necesidades de gestionar una operación larga y vasta.

Por otra parte, las otras dos funciones sectoriales, operaciones y finanzas, deben adaptarse: la primera, en función de las especificidades de los Estados miembros y de la sectorización geográfica o funcional deseada, la función financiera, por el contrario, debe ser objeto de un sistema europeo normalizado. marco que permita establecer la solidaridad dentro de la Unión.

Figura 3 - Proceso P

El Comandante de las operaciones de socorro sería, al igual que el Comandante del Incidente, designado por el DOS (LEMA) con todo su personal.

Muy claramente, y teniendo en cuenta las cuestiones y prácticas que se desarrollan en América del Norte (EE.UU. y Canadá) desde hace unos diez años, esta nueva situación tendría como consecuencia en los Estados miembros la puesta en servicio de uno o dos equipos de mando del sistema europeo de protección civil. Con una dotación de aproximadamente 40 hombres, esto permitiría a los estados de la Unión tener una gestión armonizada de los accidentes después de las primeras 48 horas. Naturalmente, también permitiría el refuerzo o la sustitución internacional de estos equipos, si la crisis durara varias decenas de días.

En Francia, por ejemplo, dos equipos de mando interministeriales de 40 hombres podrían estar disponibles las 24 horas del día, uno para la mitad sur y otro para la mitad norte. Esta postura implicaría una formación adicional para unos 500 directivos en Francia, siguiendo las prácticas y con la ayuda de la Unión. Vemos que este esfuerzo no estaría fuera de nuestro alcance y permitiría ya un paso considerable en la armonización del tratamiento de nuestros grandes acontecimientos, así como en la posibilidad de aceptar o proporcionar un equipo a otro Estado miembro. En el caso de los teatros de operaciones nacionales, la dirección de las operaciones de socorro recaerá entonces en el Primer Ministro o en la persona que éste designe.

Evidentemente, el ERCC pilotaría este sistema garantizando la estandarización de los procedimientos de formación y el compromiso de los equipos a petición de un Estado miembro.

4) UN TERCER NIVEL, EUROPEO, TRANSFRONTERIZO E INTERCONTINENTAL

Las cuestiones recientes casi parecen un tabú en el caso de los accidentes transfronterizos graves. La página está en blanco en este ámbito y es aquí donde la Unión encuentra su plena expresión y su capacidad para construir algo mejor que una Unión modular de protección civil [decisión 14]: una protección civil de la Unión.

Se trata de accidentes naturales de gran escala y transfronterizos: por ejemplo, tormentas que afectan a dos o tres países, series de catástrofes regionales discontinuas pero de la misma tipología, como varias decenas de incendios forestales en Europa Central que afectan a tres o cuatro países en un una sequía, numerosas inundaciones en varios países, a lo largo de uno o más ríos o, finalmente, accidentes tecnológicos como crisis nucleares transfronterizas, etc.

En tales situaciones, la Unión debe ser capaz de proporcionar una estructura de coordinación, arbitraje y mando a los Estados afectados. Entendemos inmediatamente que cada Estado Miembro afectado habrá contratado a sus equipos de mando de operaciones nacionales.

El ERCC podría entonces proyectar, por orden del Consejo de Ministros de la Unión, un “Comandante Internacional de Operaciones de Socorro” (CIOS) con un equipo inspirado en el descrito en el capítulo anterior. ¿Será esto algún día legalmente admisible?

Esto último simplemente debería ser asumido por el ERCC de la DG Eco, en las cadenas de mando establecidas (en servicio permanente) en los Estados miembros y en el grupo de directivos formados en el mecanismo europeo de protección civil. El comandante internacional designado para las operaciones de socorro sería un alto funcionario del ERCC o de la protección civil de un Estado miembro. El Director de Operaciones Internacionales de Socorro (Dosi) podría, en caso necesario, ser nombrado por el Consejo de Ministros de la Unión con un alto rango, como el de ministro o embajador.

Las misiones de este equipo de mando se inspirarán en el mecanismo descrito anteriormente (capítulo 3) pero también en el mando de área del I1CS. Sin embargo, la función de operaciones, a nivel central, se verá reducida ya que es realizada por los diferentes equipos para los diferentes desastres.

Su función de anticipación/planificación se centrará enteramente en las compensaciones y la designación de prioridades (fig. 3). Para ello, debe operar en un ciclo temporal que le permita apoyar las decisiones y “alimentar” las funciones de anticipación de los equipos de mando nacionales.

La función de recursos/logística se convertiría en el único contacto internacional para sus homólogos nacionales, transmitiendo sus necesidades tras un arbitraje al ERCC del que, de hecho, constituiría la estructura avanzada.

La estructura financiera consolidaría los informes de sus homólogos nacionales con miras a una evaluación permanente en beneficio de Dosi y el Consejo de Ministros.

Figura 4: ¿Un nivel de transición compatible con el euro?

5. CONCLUSIÓN

Hemos intentado aquí plantear tres reflexiones fundamentales que merecen ser profundizadas:

* ¿Cuáles son los principios del Sistema de Comando de Incidentes que aportarían un valor añadido real a los métodos operativos de gestión y mando operativo?

* ¿Cómo podemos garantizar una definición y una formación adaptadas a las grandes operaciones que van más allá, por sus desafíos o su complejidad, del marco exclusivo de la seguridad civil?

* ¿Cómo hacer compatibles los métodos operativos franceses, que han demostrado su eficacia, con el mecanismo europeo de protección civil y con las normas comúnmente aplicadas en el mundo anglosajón de las Naciones Unidas?

Para hacer esto, podríamos imaginar un cuerpo de doctrina inspirado en las vías descritas en este artíc***. Responsivo, interoperable y respetuoso de la soberanía de los Estados miembros, la idea de este sistema, total o parcial, está completamente en línea con el concepto de solidaridad que la Unión quiere implementar en beneficio de los Estados o regiones no europeos. [Barnier, 15]. Esta operación está inspirada, de diversas maneras, en el Comando Unificado, el Comando de Área y el Comando Interagencial Estadounidense, que son las expresiones interservicios más amplias del ICS. Nuestra propuesta parece más adaptable al mundo civil de desastres y crisis que a los métodos de planificación militar.

Los servicios de bomberos y salvamento que han adoptado un enfoque innovador pueden ser la base de una amplia retroalimentación inspirada por el papel de laboratorio que desempeñaron; Ensosp debe garantizar la explotación de las lecciones aprendidas con vistas a definir y enseñar este cuerpo de doctrina (fig.4). Divididos en competencias, formación y puntos de referencia de evaluación, estos cursos nacionales serían, de hecho, la partición nacional de las lecciones del mecanismo europeo de protección civil, preparando para ellas, puramente europeas e internacionales.

Hoy en día, la construcción de la seguridad europea implica una elección: ¿deberíamos dejar tal como están los distintos sistemas nacionales de mando y gestión de las grandes operaciones, a riesgo de que se impongan las normas ICS e INSARAG cuyas cualidades pero también sus debilidades son conocidas? ¿O deberíamos inventar una protección civil europea, diferenciada de los estándares norteamericanos, pero cuyo nivel superior sería adaptable a ellos? Estructuralmente, las organizaciones políticas de los Estados miembros y de la Unión siguen un modelo en el que se hace sentir el peso del Estado, en particular en las competencias de protección civil, tradicionalmente soberana; Esta orientación, columna vertebral de un sistema de mando centralizado, falta en nuestra opinión en el sistema norteamericano y constituye una oportunidad real para nuestra demostración europea.

Por último, podría tener lugar una clarificación beneficiosa de las competencias dentro de las DG de la Comisión para hacer más transparentes las cuentas que los líderes deben a los ciudadanos de la Unión en materia de protección civil.

Hoy, después de los informes, estudios e investigaciones debemos actuar. Actuar para escapar de nuestra heterogeneidad obsoleta. Actuar para armonizar. Actuar para el futuro. Actuar para existir.

FUENTE: 

Articulo de la publicación en PERSPECTIVES LES CAHIERS SCIENTIFIQUES DE L’ENSOSP Nº 15 de 2016

PAGINA 135 A 147

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