LA CONSTRUCCIÓN SOCIAL DEL RIESGO - ARTICULO TÉCNICO DEL PROF. JORGE REYES (SANTO DOMINGO, REPÚBLICA DOMINICANA)

[CREADOR DE LA RED]

El riesgo no existe por sí mismo. Los seres humanos intervenimos sobre él, hacemos más o menos graves las amenazas, aumentamos o reducimos lo que nos hace vulnerables. Convertimos los territorios y comunidades de las que formamos parte en riesgosas o no riesgosas.

ARTICULO TÉCNICO DEL PROF. JORGE REYES CORONEL C. B. (DGR)

LA CONSTRUCCIÓN SOCIAL DEL RIESGO

El riesgo no existe por sí mismo. Los seres humanos intervenimos sobre él, hacemos más o menos graves las amenazas, aumentamos o reducimos lo que nos hace vulnerables. Convertimos los territorios y comunidades de las que formamos parte en riesgosas o no riesgosas.

Un desastre es la realización o concreción de las condiciones de riesgo preexistentes. Esta realización ocurre en el momento en que un determinado evento físico ocurre y lo convierte en un producto, con consecuencias de pérdidas y daños.

Las condiciones inseguras no aparecen espontáneamente sino que, como ya hemos visto al referirnos a los riesgos, derivan de procesos humanos (sociales, políticos, económicos) llamados «estilos» o «modelos» de desarrollo.

Los desastres son indicadores de insostenibilidad en los procesos de gestión del desarrollo. En consecuencia, la reducción del riesgo debe fundamentarse en la modificación o transformación de las condiciones que generan el riesgo. Un aspecto central en las condiciones de riesgo es la situación de los derechos de las personas, en particular los derechos económicos, sociales y culturales que determinan el nivel de acceso a las decisiones y recursos que posibilitan el desarrollo integral de las personas.

Estos es porque muchas de las condiciones de vulnerabilidad van a ir generándose en razón del acceso a la información sobre los riesgos existentes y la manera de reducirlos; por la falta de acceso a una vivienda digna y segura muchas veces condicionada por la pobreza; por la falta de acceso a servicios básicos como el agua y desagüe, indispensables para evitar epidemias después de la ocurrencia de sismos o inundaciones; por la falta de mecanismos de participación que le ayuden a ser parte de las soluciones de los problemas y no solo parte de éstos.

La ubicación de la población de escasos recursos en zonas físicamente inestables o sitios de ocurrencia normal de deslizamientos, crecidas o fenómenos de gran impacto, así como las formas inseguras de construir, son producto de procesos de marginación del mercado de tierras formales y seguras y la falta de acceso a sistemas y materiales de construcción adecuados a las condiciones ambientales.

Las altas tasas de deforestación equivalen a un proceso de empobrecimiento de las condiciones de vida del entorno. Lo mismo el agotamiento del suelo agrícola. La falta de organización social de la población y de participación directa en la toma de decisiones sobre el rumbo de sus propias vidas los hace menos preparados para afrontar amenazas y hacerse menos vulnerables. “Esos mecanismos son construidos por la sociedad en el curso de sus procesos de cambio y transformación” .

La gestión de riesgos no debe ser vista solo como una técnica de reducción del riesgo, sino que debe, además, convertirse en un instrumento para la participación de los grupos representativos de un conglomerado social. La gestión de riesgo no es simplemente bajar la vulnerabilidad, sino llegar a establecer acuerdos sociales que hagan perdurables y concientes cada logro. La gestión de riesgo significa que el aprovechamiento de los recursos naturales y del ambiente en general debe desarrollarse en condiciones de seguridad dentro de los límites posibles y aceptables para la sociedad.

Por lo expuesto, la gestión de riesgo:

a) No puede ser reducida a la idea de una obra o una acción concreta como una pared de retención para impedir deslizamientos o inundaciones.

b) No puede obviar el aspecto educativo-informativo que hace que todos sepan los peligros que enfrentan y las vulnerabilidades que los agravan.

c) No puede perder de vista el contexto y el entorno en el que existe el riesgo, para buscar las soluciones más adecuadas. La gestión de riesgos es un proceso específico para cada realidad.

d) Es, además, un proceso que debe ser asumido por todos los actores de la sociedad y no solamente por el Estado.

e) El proceso debe estar influido por la idea de «riesgo aceptable», es decir, el nivel de protección que es posible lograr y que se considera pertinente en las circunstancias económicas, sociales, políticas y culturales existentes.

f) No puede existir como actividad aislada y debe atravesar horizontalmente todos los procesos y actividades humanas. El objetivo final de la gestión de riesgo es garantizar que los procesos de desarrollo se den en condiciones óptimas de seguridad.

Los mecanismos más importantes para controlar el riesgo son:

Primero: Metodología que garantice que los proyectos de inversión evalúen riesgos y diseñen acciones para mantener niveles de seguridad y protección socialmente aceptables.

Segundo: Normas de ordenamiento territorial y uso del suelo para dar seguridad a las personas y las inversiones.

Tercero: Búsqueda de usos alternativos para terrenos peligrosos que se usen como viviendas.

Cuarto: Establecer normas de incentivos para construir con seguridad, utilizando material apropiado, de origen local y de costo accesible.

Quinto: Fortalecimiento de los gobiernos locales y comunitarios responsables de la gestión de riesgo que se pongan de acuerdo con la sociedad civil en planes claros y viables.

Sexto: Capacitación de la sociedad que incida en respuestas colectivas al riesgo y en una conciencia preventiva. Forjar amplias alianzas entre pobladores, autoridades locales, sector privado, educadores, comunicadores, gobierno central, ONG, etc.

Séptimo: Fortalecer la capacidad de denuncia de los sectores que sufren riesgos provocados por terceros.

Octavo: Orientar los proyectos económicos con el fin de lograr la sostenibilidad ambiental.

Noveno: Incorporar en el curríc*** escolar la problemática de riesgo en la sociedad, sus causas y posibles mecanismos de control.

Décimo: Fomentar una cultura global de seguridad y una cultura de gestión continúa de riesgo.

Undécimo: Promover iniciativas innovadoras en el ámbito local y formular políticas regionales y nacionales que promuevan mejores prácticas de gestión de recursos.

Duodécimo: Generar incentivos económicos para la reducción del riesgo como, por ejemplo, primas de seguros más favorables a las actividades y construcciones de más bajo riesgo.

Ahora veamos la importancia y las características de la gestión local (municipal) que resulta clave para la reducción de riesgos y prevención de desastres, no solo por las funciones definidas en el Sistema Nacional de Defensa Civil, sino por la propia naturaleza de tal gestión, asociada con: La planificación del territorio, la normatividad, el control y administración de los servicios básicos, el papel promotor del desarrollo económico local, la autonomía institucional y la participación ciudadana.

La gestión local (municipal) tiene la ventaja de potencializar el desarrollo de las redes de gestión de riesgos, lo que puede contribuir a un aporte desde lo local con las políticas públicas de prevención de desastres. En el mundo de hoy los Estados tienden a ser reorganizados hacia el traslado de un mayor poder de decisión y manejo de recursos a sus instancias más descentralizadas, hasta llegar a los más reducidos ámbitos locales. Este proceso puede ser visto como una estrategia para trasladar competencias a un mayor número de instancias dispersas, pero también puede significar una cierta apertura a la participación de la población, en tanto se busca una legitimidad más fuerte en las decisiones.

Los Gobiernos Locales (municipales) empiezan a ejercer su autonomía cuando:

a)pueden aprobar sus planes de desarrollo y presupuestos,

b) cuando logran organizarse libremente y

c) cuando impulsan la participación de su población.

La relación entre los niveles nacionales y locales debe caracterizarse por un aumento gradual e integral de las capacidades en la base, para que desde allí se atiendan las prioridades del desarrollo, incluidas las políticas de prevención.

En la medida que la Legislación Nacional (Ley 147-02, Ley 176-07 y la 1-12) destaca la autonomía de las municipalidades y les brinda atribuciones clave para la planificación, administración y gestión de servicios públicos y para el desarrollo local, las municipalidades son las responsables directas de la reducción de las condiciones de riesgo en sus localidades. No se trata entonces de añadir roles. Por el contrario, es la propia naturaleza de las funciones municipales la que le encarga un papel protagónico en la gestión de riesgos.

Veamos entonces el marco legal que va definiendo tales funciones. Es en los escenarios locales, con los diferentes actores del desarrollo, donde se configura el riesgo y en donde ocurre de manera recurrente un conjunto de desastres de diversas magnitudes que afectan de manera importante el desarrollo y las condiciones de vida de las poblaciones.

Es también en el escenario local donde se debe establecer las prioridades de intervención con el fin de modificar las causas y los factores que hacen que las poblaciones vivan en riesgo. En los escenarios locales, además, los procesos de toma de decisiones tienen una ubicación privilegiada, pues existe una mayor cercanía entre Estado y Sociedad, espacio propicio para la acción concertada.

Sin embargo, como bien se conoce, el reconocimiento de esta importancia, no necesariamente se refleja en la capacidad de gestión de las autoridades locales: a) Brecha entre responsabilidades municipales y disponibilidad de recursos. b) Débil capacidad de gestión, vicios burocráticos, escasa participación, etc.

Desde una perspectiva de desarrollo humano, lo local (municipal) es un espacio construido en un determinado territorio mediante las relaciones económicas, políticas y sociales, cuyos límites son fijados por la espacialidad de las relaciones socioeconómicas y/o las identidades locales. A veces esos espacios pueden coincidir con las demarcaciones territoriales basadas en criterios geopolíticos. Lo importante es que las localidades constituyan el sustento espacial en donde las personas puedan vivir en sociedad.

El grado de eficiencia y eficacia con que se cumple un rol de desarrollo depende no solo de la intensidad del sentido de pertenencia para preservar o defender lo que se considera como propio, sino de la generación de capacidades locales, es decir, de autoridades y ciudadanos y de sus organizaciones, a través de los procesos de descentralización y modernización del Estado.

Existen muchas razones que justifican la necesidad de poner en marcha o implementar la gestión de riesgos en los ámbitos locales (municipal). Compartimos las siguientes:

Primero, el riesgo toma diferentes dimensiones según el territorio donde tenga lugar. Esto explica por qué las inundaciones o los terremotos afectan más a unos municipios que a otros.

Segundo, es necesario trabajar analizando desde las localidades para plantear posibles soluciones, tomando en consideración los recursos disponibles.

Tercero, la gestión local de riesgo adquiere importancia porque permite concertar intereses y acuerdos entre los diversos actores, constituyéndose en factor clave para implementar planes concertados.

Cuarto, los espacios locales son aquellos donde se concretan los riesgos, donde interactúan los diferentes actores con intereses diversos, lo que favorece la negociación en la escuela, organizaciones sociales, comités de desarrollo, iglesias, etc.

Quinto, es necesario cambiar la forma con que se viene conduciendo el desarrollo local o regional, en cuyo nombre se promueve muchas veces infraestructura o la producción sin considerar los problemas que pueden ocasionar.

¿Por qué centrarse en lo local (municipal)? Porque es donde se sienten las consecuencias del desastre, de manera diferenciada, dependiendo del nivel del riesgo. Esto nos recuerda que aunque hablemos de grandes desastres, éstos muchas veces responden a la suma de muchos pequeños desastres.

Porque la reducción del riesgo requiere de un trabajo multicomunitario, sumando capacidades, formando alianzas estratégicas más allá de los límites político-administrativos. Y porque los riesgos locales (municipales) también deben generar los cambios en lo global. Si desde lo local vamos cambiando y vamos contagiando a las comunidades que tenemos alrededor para generar esas mancomunidades y plataformas de concertación, seguramente vamos a ir también generando un cambio, elaborando también una estrategia mayor. Hay que pensar localmente para actuar globalmente. Pensar en las localidades, en el caso del desastre, en cómo se han configurado estos riesgos, en cómo debemos intervenir. Se debe pensar cómo intervenir eficientemente en lo local para generar propuestas en lo global. Lo global tiene que llegar a manifestarse de alguna manera en lo local.

Unas buenas estrategias para la gestión local de riesgo serian las siguientes:

a) Reconciliar o concertar los imaginarios de la gente: Debe propiciarse un acercamiento entre la ciencia y la técnica con los conocimientos tradicionales y saberes locales que tienen también mucho que enseñar a los científicos. Esto permitirá definir propuestas adaptadas a la realidad y fácilmente comprensibles por la gente.

b) Afirmar la cultura de la participación: Facilitar a la población las herramientas, conceptos, técnicas e información requerida para una adecuada gestión colectiva de riesgo y propiciar mecanismos de coordinación y consulta que permitan a todos la toma de decisiones.

c) Articular la comunicación y el diálogo: Formalizar los mecanismos y canales de diálogo entre las diversas instituciones.

d) Negociación de conflictos y la acción concertada: Aceptar y reconocer la existencia de intereses y propuestas diferenciadas como paso clave para el proceso de diálogo y negociación, sobre la base de consensos. Estos se facilitarán si participativamente se ha forjado una visión compartida de futuro.

En términos generales, las acciones de los gobiernos locales para la gestión de riesgos deben considerar:

1) El conocimiento y la información ciudadana sobre los riesgos, que se pueden obtener mediante diagnósticos (amenazas, vulnerabilidad y capacidades) y graficar en mapas

2) Diseño de propuestas y medidas para la reducción de riesgos y preparativos para emergencias que puedan ser incorporadas en los planes de desarrollo local.

3) Mecanismos de coordinación municipal e interinstitucional para reducir los riesgos, prepararse y responder ante las emergencias.

4) Promoción de la participación ciudadana y comunitaria en las instancias y procesos de prevención, preparación y respuesta a desastres.

5) Evaluación de impactos ambientales y de riesgo en los proyectos de desarrollo local.

6) Campañas públicas con participación de las instituciones educativas y los medios de comunicación local para sensibilizar a la población sobre la prevención y preparación ante los desastres.

7) Planes de reducción de la vulnerabilidad y respuesta a la emergencia en empresas de servicios públicos y las instituciones educativas.

8) Sistemas de alerta temprana ante los desastres que impliquen la participación y acceso local y comunitario

9) Presupuesto anual para financiar las actividades. Las principales funciones de los gobiernos locales para la gestión de riesgos son:

10) Aprobar y ejecutar los planes de prevención y/o la incorporación de propuestas preventivas en los planes de desarrollo.

11) Fomentar y desarrollar la investigación científica y el monitoreo permanente en materia de riesgos y desastres.

12) Contribuir a reducir la vulnerabilidad de la población en lo económico, social, productivo, ambiental, cultural y tecnológico mediante programas y proyectos educativos.

13) Liderar y apoyar las actividades de preparación para emergencias.

14) Asegurar, en casos de desastre, condiciones que permitan recuperar el normal funcionamiento de las actividades.

15) Establecer normas y controlar procedimientos para la zonificación y uso del territorio y para las construcciones, considerando las evaluaciones y mapas de riesgo.

En los últimos años ha surgido la idea de crear «redes de gestión de riesgos». Esto viene ocurriendo en Colombia, Nicaragua y otros países. Por supuesto pueden establecerse también a escalas regionales y locales. Las redes de gestión de riesgos pueden definirse como una estructura de instituciones públicas y organizaciones no gubernamentales relacionadas, coordinadas e integradas bajo una visión de desarrollo humano, con un enfoque de gestión local de riesgos: una red o telaraña de vínculos o relaciones que funcione a manera de un diagrama de flujo de relaciones o como un mapa activo y no simplemente como una estructura rígida, formada por una secuencia de reuniones e informes.

Su funcionamiento dependerá no solo de las características aisladas de sus componentes y de la manera cómo se relacionan, sino de cómo se conciben los riesgos y desastres y, por lo tanto, de cómo reducirlos. El funcionamiento de una red local de gestión de riesgos depende de las instituciones que la forman, de las relaciones que mantienen entre sí y de las ideas que se tiene sobre los riesgos y la eventualidad de desastres. Pero también depende de las limitaciones de los sistemas y redes nacionales y regionales, entre ellas: La visión sobre los desastres, que solo ve los más grandes y descuida los

1)La visión sobre los desastres, que solo ve los más grandes y descuida los1) de importancia local.

2)El nivel de prioridad que se le asigna al tema.

3)El carácter asistencialista de las respuestas.

4) La subordinación a la intervención de agentes no locales.

5) Poca claridad en la definición de las funciones.

6) No transferencia de fondos necesarios a los gobiernos locales.

7) Rigidez de las normas.

8) Distintas visiones o imaginarios.

9) Conflictos entre los actores locales.

10) Escasa participación social.

Cuando no se toma en cuenta la diversidad de visiones o imaginarios se pueden presentar problemas diversos, entre ellos: No se consideran las particularidades de cada municipio; no se generan procesos de diálogo, participación, apropiación y consensos; se aplican soluciones genéricas a situaciones diversas; se implementan buenas soluciones técnico-administrativas, pero carentes de sostenibilidad; las aspiraciones y expectativas de los agentes externos no siempre se corresponden con, ni satisfacen, las necesidades y aspiraciones de los gobiernos locales. Finalmente, se desaprovechan las experiencias exitosas desarrolladas a escala municipal, lo que impide una real y efectiva apropiación de las medidas propuestas.

Prof. Jorge Reyes

Coronel C. B. (DGR)

Especialista en Gestión de Riesgos

Cuerpo de Bomberos de Puñal, Santiago Rep. Dom. Depto. Técnico, "La Seguridad ante todo" Inspector Técnico